#Finsubito news – Ferie non godute nella PA: quando spetta il pagamento

Le ferie non godute nella PA tra monetizzazione e obblighi dell’amministrazione: quando spetta l’indennità sostitutiva, come si calcola e quali decorrenze considerare alla luce delle novità legislative e contrattuali.

Articolo della Rubrica ConsuLente Risponde – Tema: “la nuova disciplina tra L. 174/2026 e CCNL Funzioni Locali 2025-2027: regole, obblighi del datore di lavoro e criteri di calcolo dell’indennità sostitutiva”. A cura di Federica Coruzzi – Sistema Susio Srl.

Quesito

Il nostro Comune si interroga sugli effetti combinati di due interventi ravvicinati: la L. 5 ottobre 2026, n. 174, di conversione del D.L. 7 agosto 2026, n. 144, che ha riscritto l’art. 5, comma 8, del D.L. n. 95/2012, e la sottoscrizione definitiva, il 28 ottobre 2026, del CCNL del comparto Funzioni Locali 2025-2027, il cui art. 30 sostituisce integralmente l’art. 28 del CCNL 23 febbraio 2026. Si chiede: è ancora vietata la monetizzazione delle ferie non fruite? In quali casi, alla cessazione, l’ente deve corrispondere l’indennità sostitutiva e quali adempimenti gravano sul datore di lavoro? Quali novità introduce il nuovo art. 30, da quando si applica e come va quantificato il compenso sostitutivo?

Riscontro

La L. n. 174/2026 non abolisce il divieto di monetizzazione ma lo trasforma da divieto assoluto in divieto condizionato, allineandolo alla giurisprudenza europea e costituzionale. Cadono le parole «e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi» e al loro posto subentra una regola imperniata sulla responsabilità organizzativa del datore di lavoro.

Il principio resta la fruizione effettiva: le ferie sono un diritto irrinunciabile e, di norma, non si pagano; l’indennità è ammessa solo alla cessazione e nei limiti di legge. Il baricentro si sposta però sull’ente, che deve garantire la possibilità concreta di riposare e invitare formalmente il dipendente a fruire delle ferie, avvertendolo che, se non godute, andranno perse e non saranno monetizzabili. Alla cessazione: se la mancata fruizione dipende da una scelta consapevole del dipendente e l’ente prova di averlo invitato per tempo, nulla è dovuto; se dipende da cause non imputabili al lavoratore (malattia, decesso, diniego dell’amministrazione, omesso invito), l’indennità spetta. L’onere della prova grava sul datore di lavoro.

Il CCNL 2025-2027 completa il quadro. Il nuovo art. 30 entra in vigore il 1° gennaio 2027 (comma 18) e conferma non monetizzabilità, pianificazione, monitoraggio, ripianificazione entro febbraio e invito formale. Vi aggiunge quattro elementi destinati a incidere nella pratica: il diniego delle ferie in forma scritta, anche digitale (comma 7); una indennità giornaliera aggiuntiva durante le ferie per i percettori di turno, servizio esterno e condizioni di lavoro (comma 1-bis); il criterio di quantificazione del compenso sostitutivo (comma 16); la sospensione delle ferie anche per lutto (comma 14).

Sul piano temporale occorre governare tre regimi, non due: le ferie maturate fino al 6 ottobre 2026 (disciplina previgente, come interpretata dalla giurisprudenza); quelle maturate dal 7 ottobre al 31 dicembre 2026, già soggette alla nuova legge ma ancora all’art. 28 del CCNL 23 febbraio 2026; quelle maturate dal 1° gennaio 2027, cui si applica il nuovo art. 30. In sintesi: il divieto non è abolito, ma diventa condizionato alla diligenza organizzativa dell’ente.

Approfondimento — Dal divieto «cieco» all’accountability feriale

1. Dal divieto assoluto al divieto condizionato

Il diritto alle ferie annuali retribuite è un diritto fondamentale e irrinunciabile, sancito dall’art. 36, terzo comma, Cost., dall’art. 7 della direttiva 2003/88/CE e dall’art. 31 della Carta di Nizza: per questo l’ordinamento privilegia la fruizione effettiva rispetto alla conversione in denaro. Nel pubblico impiego l’impostazione era stata irrigidita dall’art. 5, comma 8, del D.L. n. 95/2012 (spending review), che vietava «in nessun caso» i trattamenti sostitutivi. La formula era troppo rigida e ha generato un contenzioso rilevante, perché esistono situazioni in cui il dipendente non può materialmente godere delle ferie per cause a lui non imputabili.

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 95 del 2016 (depositata il 6 maggio 2016), ha dichiarato non fondata la questione di legittimità, ma a condizione di interpretare il divieto in senso restrittivo: esso opera quando la mancata fruizione è imputabile a una libera scelta del lavoratore, non quando il riposo non è stato goduto per cause indipendenti dalla sua volontà. La stessa linea era già stata tracciata in sede amministrativa dalla nota del Dipartimento della funzione pubblica prot. n. 40033 dell’8 ottobre 2012 e dalla nota della Ragioneria generale dello Stato prot. n. 94806 del 9 dicembre 2012.

Decisivo è stato l’apporto della Corte di giustizia. Con la sentenza 6 novembre 2018, C-684/16 (Max-Planck-Gesellschaft), il lavoratore non perde automaticamente il diritto alle ferie e alla relativa indennità per il solo fatto di non averne fatto richiesta: la perdita opera solo se il datore di lavoro prova di averlo posto in condizione di fruirne, invitandolo — se necessario formalmente — e avvertendolo delle conseguenze. Il principio è stato ribadito per l’Italia dalla sentenza 18 gennaio 2024, C-218/22 (Comune di Copertino), e recepito dalla giurisprudenza di legittimità. Restava però il disallineamento tra il testo di legge e il diritto vivente.

2. La riforma: l’art. 1 del D.L. n. 144/2026 convertito dalla L. n. 174/2026

La L. 5 ottobre 2026, n. 174 (G.U. n. 232 del 6 ottobre 2026), di conversione del D.L. 7 agosto 2026, n. 144, colma il divario. Soppresse le parole del divieto assoluto, il secondo periodo dell’art. 5, comma 8, è sostituito da quattro regole operative: il datore di lavoro è responsabile, attraverso i propri poteri organizzativi, di garantire la possibilità di fruire pienamente delle ferie; l’indennità finanziaria può sostituirle solo in caso di cessazione del rapporto e nei limiti di legge; il datore invita formalmente il personale a fruirne, informandolo in tempo utile che, se non godute, andranno perse al termine del periodo di riferimento o del riporto autorizzato; la mancata fruizione dovuta alla scelta consapevole del lavoratore — con onere della prova a carico del datore — non dà luogo a trattamenti sostitutivi.

La norma precisa chi sia il «datore di lavoro» rilevante: il soggetto, dirigenziale o non dirigenziale, individuato in relazione all’ordinamento della singola amministrazione e responsabile dell’autorizzazione o del diniego delle ferie. È una definizione funzionale, non organica: rileva il potere esercitato, non la qualifica rivestita; negli enti privi di dirigenza il riferimento è al responsabile di servizio titolare di incarico di Elevata Qualificazione. Quanto alla decorrenza, l’art. 1, comma 2, applica le nuove disposizioni «al periodo di ferie maturato successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione»: in concreto, alle ferie maturate dal 7 ottobre 2026.

3. Il nuovo art. 30 del CCNL Funzioni Locali 2025-2027

L’art. 30 del contratto sottoscritto il 28 ottobre 2026 non segue la regola generale dell’art. 2, comma 2 (efficacia dal giorno successivo alla stipulazione): ha un’entrata in vigore differita al 1° gennaio 2027, sicché fino al 31 dicembre 2026 resta applicabile l’art. 28 del CCNL 23 febbraio 2026. Sono invece già efficaci l’art. 31 sulle ferie e i riposi solidali e il Titolo III sull’intelligenza artificiale. Sul nucleo della questione il contratto conferma l’impianto noto, con una clausola di raccordo non di stile: le ferie non godute per esigenze di servizio sono monetizzabili solo alla cessazione «nei limiti delle vigenti norme di legge» (comma 9), rinvio mobile che fa entrare automaticamente nel contratto la nuova formulazione legislativa.

Il diniego scritto

Il comma 7 prevede che le ferie siano fruite «previa tempestiva autorizzazione» e che il diniego avvenga «in forma scritta, anche mediante comunicazione in forma digitale». L’incastro con la legge è stretto: la L. n. 174/2026 identifica il datore di lavoro proprio come il responsabile dell’autorizzazione o del diniego, e il contratto impone che quel diniego sia scritto. Ogni rifiuto genera così un documento, e quel documento è la prova che la mancata fruizione non è dipesa da una scelta del dipendente. Il diniego tacito o verbale — prassi diffusa negli enti minori — cessa di essere una zona grigia: o il rifiuto è formalizzato, e legittima la futura monetizzazione, oppure non è tracciato, e l’ente resta privo della prova liberatoria che la legge gli chiede. È il passaggio più sottovalutato della riforma.

L’indennità giornaliera durante le ferie

Il comma 1-bis riconosce, in aggiunta alla retribuzione, una indennità per i dipendenti che nell’anno precedente abbiano percepito l’indennità di turno, di servizio esterno o di condizioni di lavoro: totale percepito diviso 12 e diviso 26 (cioè diviso 312), a carico del Fondo risorse decentrate e solo se pari ad almeno 3 euro al giorno. La soglia equivale a 936 euro annui di indennità pregresse (3 × 12 × 26): chi resta sotto non vi accede. Un agente di polizia locale con 2.400 euro nel 2026 percepirà 7,69 euro per ogni giorno di ferie fruito nel 2027, circa 215 euro su 28 giorni. Trattandosi di onere sul Fondo, la posta va quantificata già in sede di costituzione del Fondo 2027. Sul piano sistematico è il recepimento della giurisprudenza europea sulla retribuzione ordinaria comparabile durante le ferie (C-155/10, Williams; C-385/17, Hein).

La quantificazione del compenso sostitutivo

Per la prima volta il contratto fissa il criterio: il comma 16 determina il compenso per ogni giornata con riferimento all’anno di mancata fruizione, sulla nozione di retribuzione dell’art. 74, comma 2, lett. c), del CCNL 16.11.2022. Due conseguenze: rileva l’anno di maturazione e non quello di cessazione, il che conta per i residui pluriennali; e la base di calcolo è predeterminata, il che riduce il contenzioso liquidatorio.

Sospensione e intangibilità

Il comma 14 aggiunge all’effetto sospensivo della malattia documentata la sospensione delle ferie per lutto. Il comma 15 conferma che il periodo di ferie non è riducibile per malattia o infortunio, anche protratti per l’intero anno, e consente l’autorizzazione alla fruizione oltre i termini dei commi 12 e 13: è la clausola che impedisce all’ente di invocare lo spirare del semestre per negare il riposo a chi rientra da una lunga assenza.

4. Quattro nodi da presidiare

Il triplo binario temporale

Legge e contratto decorrono in momenti diversi e il gestionale deve tenere contatori separati. La fascia intermedia — ferie maturate fra il 7 ottobre e il 31 dicembre 2026 — è la più insidiosa: sono già soggette al nuovo obbligo legale di invito formale, ma ancora al contratto previgente. L’ente non può attendere il 2027 per attivarsi, perché l’obbligo che genera il diritto all’indennità discende dalla legge, non dal contratto.

«Esigenze di servizio» e cause non imputabili

Il comma 9 àncora la monetizzabilità alle ferie non godute «per esigenze di servizio»; la legge costruisce invece la regola in negativo, escludendo l’indennità solo quando la mancata fruizione dipenda dalla scelta consapevole del lavoratore invitato. Le due formule non coincidono: la malattia prolungata, il decesso in servizio e l’omesso invito non sono «esigenze di servizio». Il contrasto è apparente e va risolto in senso conforme alla fonte sovraordinata: la formula contrattuale è esemplificativa, tanto più che lo stesso comma 9 opera «nei limiti delle vigenti norme di legge». L’ufficio personale non può dunque rifiutare la liquidazione solo perché manca un atto che attesti esigenze di servizio.

I rinvii interni disallineati

Il comma 16 richiama i casi di monetizzazione «ai sensi del comma 11», ma il comma 11 disciplina l’interruzione delle ferie e il rimborso spese: la disposizione pertinente è il comma 9. Il comma 17 richiama le quattro giornate di riposo «di cui al comma 6», ma esse sono previste dal comma 4. Sono refusi superabili in via interpretativa, che però gli enti non dovrebbero riprodurre nei regolamenti interni; in presenza di contestazioni di carattere generale resta la via dell’interpretazione autentica (art. 2, comma 7, del CCNL; artt. 49 e 64 del D.Lgs. n. 165/2001).

L’asimmetria fra ferie godute e ferie monetizzate

Dal 2027 un giorno di ferie fruito vale, per il personale turnista, la retribuzione più l’indennità del comma 1-bis; il comma 16, che quantifica il compenso sostitutivo, non richiama quell’indennità. Il giorno pagato alla cessazione varrebbe dunque meno del giorno goduto. Per la ratio il risultato è coerente — il sistema deve incentivare il riposo — e per gli strati eccedenti il minimo europeo la scelta rientra nella discrezionalità delle parti negoziali. Sul nucleo delle quattro settimane il tema è più delicato, perché la giurisprudenza europea richiede che l’indennità ponga il lavoratore in una situazione comparabile a quella in cui si sarebbe trovato fruendo delle ferie. È un profilo da monitorare: nelle cessazioni con residui significativi conviene motivare espressamente il criterio adottato.

5. Quando l’invito formale lo manda l’algoritmo

Monitorare i residui di tutto il personale, generare inviti tempestivi e tracciare avvertimenti e dinieghi è un processo di massa: la risposta naturale sarà automatizzarlo nel gestionale presenze. Qui il CCNL 2025-2027 introduce un vincolo che non viene ancora collegato alla materia delle ferie. Il Titolo III, già efficace, impone preventiva informativa sindacale quando l’amministrazione introduca sistemi di intelligenza artificiale o algoritmi automatizzati che incidano sul rapporto di lavoro (art. 14) e stabilisce che tali sistemi non possano dar luogo a decisioni esclusivamente automatizzate produttive di effetti giuridici «senza un appropriato e congruo intervento umano», restando non delegabile la responsabilità dei titolari dei poteri decisionali (art. 15).

L’intersezione è immediata: l’invito-avvertimento è l’atto che, se non seguito dalla fruizione, determina la perdita del diritto, e il diniego è per legge atto del datore di lavoro. Un sistema che generi automaticamente dinieghi, o che determini da sé la perdita del diritto, ricade nel divieto dell’art. 15, oltre a porsi in tensione con l’art. 22 del Regolamento (UE) 2016/679. La soluzione è semplice: automatizzare rilevazione, segnalazione e bozze di invito, lasciando al datore di lavoro l’adozione dell’atto e registrando nel sistema chi ha validato e quando — che è poi la stessa evidenza utile, a parti invertite, per provare l’adempimento dell’obbligo di invito.

6. Indicazioni operative

Gli adempimenti si concentrano in pochi passaggi. Entro dicembre 2026 occorre estrarre dal gestionale i residui per dipendente e per anno di maturazione, separando i tre regimi, e i dati 2026 di turno, servizio esterno e condizioni di lavoro, che costituiscono la base dell’indennità del comma 1-bis e vanno quantificati ai fini del Fondo 2027. A gennaio va adottato il piano ferie per struttura in forma tracciabile; entro febbraio vanno ripianificate le ferie non godute e inviati gli inviti formali; entro il 30 giugno va verificata la fruizione dei residui dell’anno precedente. Il monitoraggio dei residui conviene a cadenza trimestrale.

Invito alle ferie e tracciabilità

Tre accortezze di metodo. La tracciabilità documentale (PEC, protocollo, log di notifica) non è un formalismo, perché in caso di contestazione è l’ente a dover dimostrare di aver messo il dipendente in condizione di fruire delle ferie. L’invito va individualizzato: un invio indistinto a tutto il personale è facilmente qualificabile come comunicazione di servizio. E deve contenere l’avvertimento espresso, altrimenti non assolve la funzione che la legge gli assegna. In concreto l’invito dovrebbe indicare i giorni residui distinti per anno, il termine entro cui fruirne, l’avvertimento della perdita e della non monetizzabilità, il soggetto cui presentare la richiesta, la sottoscrizione del datore di lavoro competente e una modalità di trasmissione che provi invio e ricezione.

Ferie non godute: verifica alla cessazione

Alla cessazione la verifica si riduce a una domanda: la mancata fruizione dipende da una scelta consapevole del dipendente e l’ente è in grado di provarlo? Nelle dimissioni volontarie di chi è stato regolarmente invitato e avvertito nulla è dovuto; in assenza di invito documentato, in caso di diniego dell’amministrazione, di malattia protratta o di decesso, l’indennità spetta. Per i residui pluriennali la verifica non è unitaria: poiché l’obbligo di invito si rinnova ogni anno e il comma 16 àncora il calcolo all’anno di mancata fruizione, ogni annualità va esaminata con il suo corredo probatorio. Un ente diligente dal 2027 ma inerte nel 2025 pagherà le ferie del 2025 e non quelle del 2027.

Rischio contabile e responsabilità dell’ente

Va infine registrato lo spostamento del rischio contabile. Nel regime del 2012 esso stava tutto da un lato: pagare ferie non monetizzabili. Quel rischio permane, ma oggi ne esiste uno simmetrico e più probabile, l’omesso invito, il cui costo non è un’alea del servizio ma la conseguenza di un inadempimento organizzativo riconducibile a un soggetto individuato — quello stesso che la legge definisce «datore di lavoro». Inserire la fruizione delle ferie fra gli obiettivi di performance dei responsabili di struttura, con un indicatore sul residuo medio e sulla percentuale di inviti tempestivi, è il modo più efficiente per rendere documentabile la diligenza dell’ente.

7. Conclusioni

La L. n. 174/2026 porta a sintesi un percorso quindicennale: il divieto «cieco» del 2012 lascia il posto a un modello di responsabilità. Le ferie non si pagano, ma a condizione che l’amministrazione abbia fatto la propria parte, pianificando, monitorando e invitando formalmente il dipendente a goderne. Dove questa diligenza manca, l’indennità torna dovuta.

Il CCNL Funzioni Locali 2025-2027 non si limita a prendere atto della riforma: la rende operativa. Con il diniego scritto fornisce al sistema il documento che mancava; con la quantificazione del compenso sostitutivo elimina l’incertezza liquidatoria; con l’indennità giornaliera rende il riposo economicamente non penalizzante, che è il presupposto perché la scelta di non fruirne possa davvero dirsi consapevole. Per gli enti il messaggio è chiaro: la tutela contro le monetizzazioni non passa più dal richiamo a un divieto formale, ma dalla capacità di dimostrare, documenti alla mano, di aver garantito al personale la concreta possibilità di riposare. Non basta essere conformi: occorre poterlo provare.