In Italia esistono oltre 3.800 comuni classificati come aree interne, cioè territori distanti dai grandi centri dove l’offerta di servizi essenziali (scuole, ospedali, stazioni ferroviarie) è più scarsa. Rappresentano più della metà dei comuni italiani e, nonostante lo spopolamento in corso da decenni, continuano a ospitare oltre 13 milioni di persone, circa un quinto della popolazione nazionale. A seconda della distanza dai poli di offerta di servizi, questi territori vengono suddivisi in comuni intermedi, periferici e ultraperiferici, e sotto questa etichetta convivono realtà molto diverse tra loro: piccoli comuni montani in declino demografico, territori del Sud a economia fragile, zone benestanti ma poco dinamiche del centro-nord.
Le aree interne, spiega Openpolis , sono caratterizzate da svantaggi strutturali su più fronti rispetto ai poli: una popolazione mediamente più anziana, redditi inferiori del 20% (fino al 30% nei comuni ultraperiferici), una dotazione di posti letto sanitari modesta, una diffusa desertificazione bancaria e un forte divario nella copertura della fibra ottica.
Per contrastare questa marginalizzazione, nel 2012 è stata istituita la Strategia nazionale per le aree interne (Snai), un programma che interviene su due fronti: il riequilibrio dei servizi essenziali e lo sviluppo economico locale. Nel primo ciclo di programmazione (2014-2020) le aree selezionate erano 72, per un totale di 1.077 comuni; nel secondo ciclo (2021-2027) se ne sono aggiunte altre 56, per 764 comuni. Nel 2023 è stato introdotto il Piano strategico nazionale delle aree interne, che ha ancorato esplicitamente la Snai ai fondi di coesione e al PNRR.
Una recente valutazione di Banca d’Italia sull’efficacia della strategia a dieci anni dalla sua introduzione restituisce un quadro interlocutorio: non emergono ancora effetti significativi sulle dinamiche demografiche né sui prezzi immobiliari, mentre si registrano effetti positivi sulla densità di imprese, in particolare nel manifatturiero e nelle costruzioni, senza però impatti misurabili sull’occupazione. Lo stesso studio individua nella capacità amministrativa locale il fattore decisivo: i comuni più efficienti attraggono e utilizzano meglio le risorse, mentre nei territori con qualità amministrativa più debole l’impatto della strategia tende ad annullarsi.
È in questo scenario che si inserisce il PNRR, che destina alle aree interne circa 22 miliardi di euro attraverso misure dedicate (tra cui il sostegno all’attrattività dei piccoli borghi, lo sviluppo delle isole minori, le Green communities e le comunità energetiche) oltre a una quota consistente di misure a finalità generale. Secondo una relazione della Corte dei conti, si contano circa 175mila interventi localizzabili nelle aree interne per un valore complessivo di 31,4 miliardi di euro, di cui 21,9 miliardi finanziati dal PNRR. Il Mezzogiorno, dove si concentra il 67% dei comuni classificati come aree interne, attrae la quota maggiore di risorse (56%, pari a 16,9 miliardi); la Sicilia risulta la prima regione per interventi finanziati, seguita da Puglia ed Emilia-Romagna.
Guardando al tipo di intervento, oltre il 64% dei progetti nelle aree interne consiste in incentivi e contributi, che assorbono però solo il 42% dei finanziamenti. Le opere pubbliche, al contrario, rappresentano appena il 5,6% dei progetti ma pesano per il 44% delle risorse, circa 9,6 miliardi di euro.
Ed è proprio qui, secondo Openpolis, che si annida il rischio principale: il 70% dei progetti complessivi nelle aree interne risulta già concluso, un dato migliore della media nazionale, ma se si guarda alle sole opere pubbliche la quota di interventi ultimati scende al 10%, con un altro 29% ancora in fase di collaudo. I contributi, più semplici da erogare, procedono invece spediti: il 95% è già concluso.
Sono proprio le opere pubbliche, cioè scuole, ospedali, infrastrutture, a pesare di più nei territori più fragili, dove la capacità amministrativa dei singoli comuni diventa il fattore decisivo per trasformare un finanziamento in un cantiere concluso. Non a caso, i comuni con capacità amministrativa alta e molto alta (misurata dall’indice Maqi, Municipal administration quality index ) raggiungono oltre il 30% di opere pubbliche concluse, contro quote molto più basse nei comuni con amministrazioni più deboli.
C’è infine una geografia di questo divario. Il divario di capacità amministrativa tra poli e aree interne risulta più marcato al Centro-Nord, mentre al Sud è più sfumato, non perché le aree interne meridionali stiano meglio, ma perché anche i poli del Mezzogiorno si collocano su livelli piuttosto bassi dell’indice. È un contesto in cui la fragilità amministrativa non è un’eccezione dei margini, ma una caratteristica diffusa del territorio: e proprio per questo, conclude Openpolis, c’è il rischio concreto che il PNRR finisca per ampliare alcune delle disuguaglianze territoriali che si proponeva di contrastare.
Il focus: come va il PNRR in provincia di Avellino
La provincia di Avellino è, per composizione, un territorio in gran parte fatto di aree interne. Su 118 comuni, appena 7 superano i 10mila abitanti, e sono tutti concentrati intorno al capoluogo. Nel secondo ciclo della Strategia nazionale aree interne, 59 comuni irpini risultano classificati come aree interne (31 intermedi e 28 periferici): l’unico polo di riferimento è la città di Avellino, attorno a cui gravitano i comuni di cintura.
Il caso più estremo è quello dell’Alta Irpinia, l’area pilota Snai più periferica tra le quattro selezionate dalla Regione Campania. Sono 25 comuni in un territorio fortemente frammentato, dove le amministrazioni comunali, spesso con pochi mezzi e poco personale, si trovano a gestire procedure complesse come quelle richieste dalle opere pubbliche del PNRR.
Per farsi un’idea di come procede il piano su questo territorio, siamo andati a vedere i dati pubblicati su openpnrr.it, la piattaforma di monitoraggio civico realizzata dalla Fondazione Openpolis. La fotografia della provincia, a grandi linee, è questa: 3,6 miliardi di euro di risorse complessive; di cui 3,4 miliardi PNRR, distribuiti su 2.870 progetti, con una quota di pagamenti effettuati pari al 62%.
Scomponendo questo dato aggregato per i tre ambiti-chiave della Strategia aree interne, cioè scuola, sanità e trasporti, emergono ritmi diversi tra un comparto e l’altro.
Sul fronte dell’istruzione sono stati stanziati 313,4 milioni di euro per 543 progetti, ma i pagamenti effettuati si fermano al 33%, la quota più bassa tra tutti i comparti esaminati. Gli interventi riguardano soprattutto adeguamento sismico, efficientamento energetico, nuovi asili e nidi comunali e percorsi di orientamento formativo.
Tra i progetti di maggior valore figurano la demolizione e ricostruzione del nuovo complesso scolastico dell’Istituto superiore De Luca, in via Tuoro Cappuccini ad Avellino (22,5 milioni di euro), la realizzazione di un campus nell’area dell’ex scuola Dante Alighieri, in via Piave (18,2 milioni), la demolizione e nuova costruzione della sede del liceo Imbriani, in via Pescatori (9,7 milioni), e l’adeguamento sismico ed efficientamento energetico del plesso R. Masi di via Pianodardine, ad Atripalda (7,4 milioni).
Il comparto sanitario conta 119,8 milioni di euro di risorse complessive per 76 progetti, con un avanzamento dei pagamenti al 52%. Tra gli interventi finanziati rientrano case di comunità, ammodernamento tecnologico, centrali operative territoriali e attività di ricerca.
Il progetto di maggior rilievo è la realizzazione dell’ospedale di comunità presso l’ex plesso di viale Italia dell’Azienda ospedaliera Moscati di Avellino, che prevede la ristrutturazione pesante della struttura esistente per un valore di 3 milioni di euro.
Sul fronte della mobilità, tra gli interventi rientra il progetto per l’acquisto di autobus elettrici e/o a idrogeno e delle relative infrastrutture nella città di Avellino, nell’ambito del Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile, per un valore di 4,2 milioni di euro.
Diversamente dagli ambiti precedenti, il comparto impresa e lavoro, che raccoglie in gran parte incentivi e contributi, mostra un avanzamento decisamente più rapido: 180 milioni di euro di risorse su 534 progetti, con pagamenti già al 56%, un valore vicino alla media provinciale complessiva.
Nel complesso, in provincia di Avellino il PNRR sembra procedere a ritmi diversi a seconda del tipo di intervento. Più lenti dove servono progettazione, appalti e cantieri, come nel caso della scuola, ferma al 33% di pagamenti. Più rapidi dove si tratta di erogare contributi, come nel caso di impresa e lavoro, già al 56%. È lo stesso tipo di scarto, tra opere pubbliche e incentivi, descritto a livello nazionale come uno dei nodi principali dell’attuazione del piano nelle aree interne.
Non è invece possibile, sulla base di questi dati aggregati a livello provinciale, dire se e quanto questo ritardo sia concentrato nei comuni più periferici, come quelli dell’Alta Irpinia, rispetto al capoluogo e ai comuni di cintura, più strutturati. È una domanda aperta, che lasciamo tale.
I dati sono liberi, aperti e consultabili da chiunque
Tutti i numeri citati in questo articolo provengono da openpnrr.it, la piattaforma di monitoraggio civico realizzata dalla Fondazione Openpolis per raccontare l’attuazione del PNRR sul territorio. Il sito permette di consultare risorse, stato di avanzamento, misure e progetti per ogni comune, provincia e regione italiana, ed è liberamente accessibile a chiunque voglia approfondire, verificare o incrociare questi dati in autonomia, compresi i lettori interessati a capire più nel dettaglio come procedono i progetti nei singoli comuni irpini.
Openpolis mette inoltre a disposizione i relativi open data, riutilizzabili liberamente per analisi, iniziative di data journalism o semplice consultazione.
Immagine in copertina dal sito Piccoli paesi
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