Dove i comuni si svuotano, il welfare locale “invecchia”

Nei comuni piemontesi più piccoli e in calo demografico la spesa sociale è più concentrata sugli anziani. Non si tratta tanto di scelte politiche. A pesare di più sono le rigidità dei contributi per l’assistenza e i limiti organizzativi degli enti.

Spesa per anziani e spesa per i giovani

In un recente articolo su lavoce.info, Massimo Baldini ha messo alla prova una tesi diffusa nel dibattito pubblico: che l’invecchiamento della popolazione orienti la spesa pubblica a favore degli anziani e a scapito dei giovani. I dati Eurostat mostrati nell’articolo dicono il contrario: tra il 2014 e il 2023 la spesa sociale per gli anziani è scesa di circa un punto di Pil, quella per i giovani è salita di circa 0,8 punti, più che in ogni altro paese dell’Europa occidentale. 

Baldini stesso osserva che il periodo analizzato coglie solo in parte gli effetti del Pnrr sugli asili nido – un limite che vale la pena approfondire, perché le due ricalibrature non funzionano allo stesso modo. La spesa per gli anziani consiste soprattutto di trasferimenti monetari, che una volta stanziati arrivano ovunque uguali; quella per i giovani è soprattutto servizi, che qualcuno deve organizzare. Nel caso dei nidi, è il comune. E i comuni sono molto diversi fra loro: per esempio, in Piemonte metà non registra in bilancio alcuna spesa per i nidi. Se la ricalibratura passa dai servizi, la sua geografia dipende da chi è in grado di erogarli.

In un più ampio lavoro abbiamo analizzato la composizione della spesa sociale nei comuni piemontesi, un caso di studio particolarmente appropriato: circa 1.180 comuni, in maggioranza piccoli, con un calo demografico più diffuso e più intenso delle regioni vicine. Tra il 2001 e il 2023, il 61 per cento dei comuni piemontesi ha perso residenti, contro il 31 per cento in Lombardia e il 35 per cento in Veneto; uno su dieci ne ha persi più del 20 per cento, contro il 4 per cento delle altre due regioni.

Il gradiente che la media nazionale non vede

Per leggere gli effetti di questa eterogeneità abbiamo raggruppato i comuni piemontesi in base a quante funzioni di spesa registrano in bilancio (istruzione, sociale, nidi, polizia locale, viabilità, rifiuti), individuando quattro tipologie di comuni.

Guardando agli estremi dei nostri risultati, da un lato abbiamo circa 500 comuni che definiamo “a perimetro completo”, i quali coprono tutte le funzioni, e dall’altro 210 comuni “a perimetro minimo”, ossia che non registrano spesa per nidi e polizia locale – non perché il servizio manchi per forza (può essere ad esempio gestito da un’unione di comuni), ma come segno di un assetto amministrativo più ridotto.

I due gruppi seguono un gradiente demografico netto: fra i comuni a perimetro minimo il 79 per cento ha perso popolazione dal 2001, e gli over 65 sono il 31 per cento dei residenti; fra quelli a perimetro completo, il 50 e il 27 per cento.

Se relazioniamo la composizione della spesa sociale rispetto ai nostri gruppi, vediamo un trend chiaro (figura 1). Dai comuni a perimetro completo a quelli a perimetro minimo, la quota per gli anziani sale dal 21 al 31,5 per cento, quella per famiglie e minori scende dal 30,5 al 17,7. Cala anche la quota per la disabilità, dal 27 al 15 per cento, mentre crescono gli interventi meno mirati: quelli rivolti contemporaneamente a più categorie di utenti (dal 9 al 21 per cento) e quelli contro la povertà degli adulti.

Figura 1

Perché la spesa per gli anziani tiene

Anche a livello comunale lo spostamento della spesa verso gli anziani sembra dipendere poco da scelte politiche. Una parte della spesa è di fatto obbligata – integra le rette di chi non può sostenerle da solo – un’altra è vincolata da trasferimenti nazionali e regionali, e in Piemonte la funzione socio-assistenziale è affidata dalla legge regionale 1/2004 a enti gestori sovracomunali, consorzi e unioni, ai quali i comuni conferiscono risorse: buona parte delle decisioni si prende così fuori dal bilancio del singolo comune, in particolare in quelli minori. Margini di scelta restano (su quanto integrare le rette, su come comporre l’offerta) e nei comuni maggiori la gestione è più spesso diretta.

Sulla spesa per famiglie e minori il comune ha invece un margine relativamente maggiore: è la voce che si amplia quando ci sono risorse e personale, e la prima a comprimersi quando mancano. Nei comuni più fragili la spesa per residente è più bassa per entrambe le utenze, ma quella per i più giovani scende di più e la quota per gli anziani cresce per sottrazione, non perché le risorse dedicate a loro aumentino.

Le stime econometriche contenute nel nostro lavoro confermano questa lettura: a parità di dimensione, dinamica demografica, reddito e localizzazione, la spesa per residente anziano non varia con le condizioni economiche del territorio, in nessuna delle specificazioni stimate; quella per i minori di 18 anni è invece più alta nelle aree centrali e attrattive della regione – un divario che si coglie fra aree della regione, non fra comuni vicini. Sono associazioni, non effetti causali, ma vanno nella direzione indicata.

Va sottolineato come i comuni a perimetro minimo siano anche quelli che hanno la spesa per investimenti per abitante più alta dei quattro gruppi (318 euro contro 143, mediane 2016-2019): un dato da leggere con cautela, bastano infatti pochi interventi vincolati a far salire il valore pro capite in enti di poche centinaia di abitanti, ma che comunque smentisce l’idea di una fragilità fatta solo di scarsità di risorse. Il problema si concentra sui servizi alla persona, che richiedono personale stabile e si finanziano con spesa corrente, non con investimenti.

Che cosa suggeriscono questi dati

Il primo aspetto riguarda i criteri con cui si individuano i territori fragili: oggi guardano soprattutto alla distanza da scuole, ospedali e stazioni, ma metà dei comuni a perimetro minimo risulta polo o cintura. I nostri risultati suggeriscono che a quei criteri possano essere affiancati indicatori di dinamica demografica e di ampiezza dei servizi gestiti direttamente.

Il secondo riguarda le risorse: nei comuni più piccoli e fragili, trasferire più fondi non basta, da solo, a riequilibrare la spesa sociale a favore di famiglie e minori. Per tre motivi. Primo, se i fondi aggiuntivi sono destinati agli anziani, finiscono su una spesa già in gran parte obbligata (l’integrazione delle rette, la presa in carico): ne alzano il livello, ma non cambiano i servizi che il comune offre. Secondo, se i fondi sono liberi da vincoli, lo spazio di scelta che aprono riguarda soprattutto famiglie e minori, ma aprire e gestire un asilo nido richiede personale e un’organizzazione stabile, che un comune di poche centinaia di abitanti difficilmente riesce a garantire da solo. Terzo, i fabbisogni standard, cioè la stima di quanto ciascun comune dovrebbe spendere e su cui si basa la ripartizione dei fondi perequativi, per i nidi dipendono dal numero di bambini già serviti: un comune che non offre il servizio risulta così con fabbisogno zero e l’assenza del nido viene letta come minore necessità anziché come un divario da colmare. Gli obiettivi di servizio introdotti dal 2021 correggono in parte questo limite, ma lo fanno aggiungendo risorse, che da sole non bastano a far nascere un servizio.

Per questo i fondi vanno accompagnati da un sostegno permanente alla capacità amministrativa dei comuni più piccoli: gestioni associate o organizzazione del servizio su scala sovracomunale, così che le risorse trovino qualcuno in grado di trasformarle in servizi.

La ricalibratura della spesa verso i giovani documentata da Baldini a livello nazionale è reale. Nella parte fatta di servizi, però, passa dai comuni, e nei territori dove la popolazione cala e invecchia più in fretta rischia di bloccarsi prima di arrivare, se quei comuni non vengono messi in condizione di erogarli.

Santino Piazza

Dirigente di ricerca presso Ires Piemonte (Istituto di Ricerche Economico Sociali del Piemonte, Torino), dove è responsabile dell’Area Sviluppo Economico Regionale e Finanza Territoriale.

Laureato in Filosofia presso l’Università degli studi di Bologna, ha conseguito Master e Dottorato di Ricerca in Economia e Finanza dell’Amministrazione Pubblica presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore, Milano.

Coordina un gruppo di lavoro sulla valutazione dei Fondi di Coesione, sulla finanza territoriale, in particolare sui modelli di previsione delle entrate tributarie locali, oltre che sui temi dell’Economia Regionale.

Contribuisce al Rapporto sulla finanza territoriale in Italia (a cura di Ires Piemonte, Irpet Toscana e altri Istituti di ricerca regionali).