Affitti brevi nell’abitazione comportano sempre un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante? E i Comuni possono limitare questo uso in alcune zone per contenere la pressione turistica? Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale, sentenza n. 164/2026, scrutinando alcuni articoli della L.R. 10/2025 dell’Emilia-Romagna, contenente la disciplina degli immobili destinati a locazione breve.
La decisione contiene due importanti indicazioni da tenere distinti:
- la competenza regionale a intervenire sul governo del territorio resta;
- è stata annullata la disciplina che imponeva indistintamente il passaggio alla destinazione turistico-ricettiva e affidava ai Comuni la regolazione di quel nuovo uso.
Il vizio non consiste nell’aver riconosciuto uno spazio alla pianificazione locale, ma nell’aver costruito la disciplina su un obbligo generalizzato irragionevole e sproporzionato.
Punti chiave
- La Corte ha dichiarato incostituzionali gli artt. 4 e 5 della legge regionale Emilia-Romagna n. 10/2025.
- È illegittimo imporre sistematicamente il cambio d’uso per ogni locazione breve, anche saltuaria, senza distinguere modalità e intensità dell’attività.
- La competenza regionale e comunale sul governo del territorio non è esclusa: le eventuali misure dovranno essere mirate, motivate e proporzionate.
La legge regionale e le questioni sottoposte alla Consulta
L’Emilia-Romagna si è dotata di una legge regionale (n. 10/2025) per regolamentare le locazioni brevi, per gestire un rilevante fenomeno economico e sociale cresciuto troppo in fretta (overtourism, argomento su cui si è già pronunciata la C.C. con sentenza n. 186/2025), disciplinandola anche per l’incidenza urbanistico-edilizia specifica. L’art. 4 affiancava alla categoria turistico-ricettiva (definita nella legge regionale di semplificazione procedurale edilizia L.R. 15/2013) la nuova destinazione urbanistica “locazione breve”, e qualificando come rilevante il mutamento d’uso verso tale destinazione, con o senza opere:
Art. 4 – Destinazione d’uso urbanistica denominata locazione breve
1. Ai sensi dell’ articolo 28, comma 4, della legge regionale 30 luglio 2013, n. 15 (Semplificazione della disciplina edilizia), nell’ambito della categoria funzionale turistico-ricettiva di cui all’articolo 28, comma 3, lettera b) è individuata la specifica destinazione d’uso urbanistica denominata locazione breve. Il mutamento d’uso, con o senza opere, di un’unità immobiliare da diversa categoria funzionale verso la destinazione locazione breve è rilevante sotto il profilo urbanistico ed edilizio ed è soggetto alla presentazione dei titoli edilizi previsti dal successivo articolo 7.
2. Il mutamento d’uso, con o senza opere, di un’unità immobiliare da diversa categoria funzionale verso la nuova destinazione locazione breve comporta l’osservanza dei requisiti prescritti dall’articolo 6 e l’applicazione della disciplina urbanistica di cui all’articolo 5, ove stabilita dal Comune.
3. Non è ammesso il mutamento d’uso verso la locazione breve degli immobili aventi destinazione ricettiva alberghiera, di cui all’ articolo 4, comma 6, della legge regionale n. 16 del 2004, soggetti al vincolo alberghiero ai sensi della legge regionale 9 aprile 1990, n. 28 (Disciplina del vincolo di destinazione delle aziende ricettive in Emilia-Romagna).
L’art. 5 consentiva ai Comuni di delimitare negli strumenti urbanistici gli ambiti nei quali questo uso fosse ammesso o assoggettato a condizioni, elencando anche possibili limiti quantitativi e requisiti aggiuntivi.
Art. 5 – Insediamento dell’uso locazione breve
1. Per le finalità di interesse generale di cui all’articolo 2, i Comuni possono individuare, nei propri strumenti di pianificazione urbanistica, ambiti determinati del territorio comunale nei quali l’insediamento della destinazione d’uso locazione breve è ammesso o subordinato all’osservanza di specifiche condizioni.
2. L’individuazione degli ambiti di cui al comma 1 e la definizione della speciale disciplina urbanistica ed edilizia alla cui osservanza è subordinato l’insediamento della destinazione d’uso locazione breve è operata secondo i seguenti criteri, oggetto di declinazione differenziata da parte dei Comuni in ragione delle rispettive specificità territoriali: a) garantire la tutela del territorio, con particolare attenzione alla sostenibilità ambientale e alla salvaguardia dei valori paesaggistici, storico-architettonici, culturali e sociali e in considerazione dei relativi fattori identitari; b) preservare le caratteristiche morfologiche e funzionali dei tessuti urbani e del patrimonio edilizio esistente; c) limitare l’impatto, diretto e indiretto, della diffusione delle locazioni brevi sulla disponibilità di alloggi a prezzo accessibile e sulla residenzialità e sul mercato degli alloggi destinati alla locazione stabile; d) favorire lo sviluppo delle locazioni brevi, in considerazione dell’offerta ricettiva alberghiera ed extra-alberghiera presente nel medesimo ambito e nel territorio comunale e della consistenza, tipologia e prospettiva di incremento della domanda turistica.
3. Ai sensi dell’ articolo 28, comma 2, della legge regionale n. 15 del 2013, per specifiche condizioni ai fini dell’insediamento dell’uso locazione breve si intendono criteri oggettivi stabiliti nelle norme tecniche di attuazione, supportati da adeguata motivazione presente nel documento di ValSAT o in altri elaborati dello strumento di pianificazione.
4. Allo scopo di favorire lo sviluppo delle locazioni brevi, quale volano di iniziative economiche, sociali e culturali idonee ad attivare processi di rigenerazione urbana di spazi urbani dismessi o in via di dismissione, il Comune può consentire l’utilizzazione temporanea di immobili pubblici e privati aventi diversa destinazione, ai sensi dell’ articolo 16 della legge regionale 21 dicembre 2017, n. 24 (Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio).
5. Negli ambiti territoriali ove l’insediamento della destinazione d’uso locazione breve è subordinato a specifiche condizioni, i Comuni, mediante i propri strumenti urbanistici, nel rispetto del comma 3, possono, a titolo esemplificativo e non esaustivo:
a) stabilire, per ciascun ambito, la percentuale massima di unità immobiliari residenziali che possono essere destinate alla locazione breve. Negli ambiti del centro storico nei quali è presente una situazione di sovraffollamento turistico, il piano può altresì stabilire la percentuale massima di unità immobiliari che possono essere destinate a locazione breve negli edifici aventi destinazione prevalentemente residenziale;
b) limitare o vietare interventi edilizi, quali frazionamenti, demolizioni e ricostruzioni, trasformazioni di superfici accessorie in superfici utili e recupero dei sottotetti, che accompagnino la sostituzione dell’uso in atto con la destinazione locazione breve. In tali ipotesi, il cambio d’uso senza opere verso la locazione breve non è consentito per i tre anni successivi alla conclusione dei lavori;
c) definire requisiti dimensionali e standard di qualità, ulteriori rispetto a quelli minimi indicati nell’articolo 6, che gli immobili e le unità immobiliari destinati a locazione breve devono possedere;
d) subordinare il mutamento d’uso verso la locazione breve all’esistenza o alla realizzazione di dotazioni territoriali e pertinenziali, anche allo scopo di compensare l’eventuale maggior carico urbanistico prodotto da questo uso nei tessuti urbani esistenti.
6. I Comuni stabiliscono la disciplina di cui al presente articolo nel piano urbanistico generale (PUG) ovvero, nelle more dell’approvazione dello stesso, attraverso una variante specifica approvata con il procedimento semplificato disciplinato dall’ articolo 9, commi 2 e 4, della legge regionale 23 aprile 2019, n. 3 (Disciplina per l’avvio e l’esercizio dei condhotel e per il recupero delle colonie. Modifiche alla legge regionale 28 luglio 2004, n. 16 (Disciplina delle strutture ricettive dirette all’ospitalità)). I Comuni dotati di PUG alla data di entrata in vigore della presente legge possono provvedere al recepimento della stessa attraverso una variante specifica adottata e approvata con il procedimento semplificato di cui al primo periodo.
Il Governo, ha impugnato la norma sotto più profili:
- competenza statale sulla concorrenza
- disparità fra locazioni brevi e altre strutture ricettive
- violazione della disciplina statale sui mutamenti d’uso
- compressione della proprietà e della libertà d’impresa.
La Corte costituzionale ha affrontato prima il riparto di competenze e poi le censure di ragionevolezza e proporzionalità. Si anticipa che la sentenza costituzionale dichiara illegittimi entrambi gli articoli, ma non accoglie la censura secondo cui la materia sarebbe riservata allo Stato per tutela della concorrenza. Scendiamo allora nel dettaglio, senza essere prolissi.
Le Regioni possono intervenire sul governo del territorio
In questi ultimi anni anche la disciplina dei mutamenti funzionali ha subìto a più riprese diverse modifiche, e l’ultima è la riforma liberalizzatrice di alcuni cambi d’uso nelle zone urbane, rispettando tanti presupposti e condizioni, ad opera della L. 105/2024 “Salva Casa”. La contestata legge regionale n. 10/2025 aveva aggiunto la categoria primaria funzionale di “locazione breve” alle canoniche categorie primarie, ossia residenziale, turistico ricettiva, produttiva, direzionale, commerciale, e rurale.
La norma regionale aveva anche qualificato il mutamento d’uso il passaggio verso questa nuova categoria rilevante di locazione breve, senza fare distinzioni di sorta, con o senza opere e nel rispetto della disciplina urbanistica comunale e di altri requisiti richiesti per le unità immobiliari, di natura igienico-sanitari, salubrità, impianti, risparmio energetico, sicurezza, e ovviamente fatto salvo le norme di settore e vincoli vari. Per conoscere la categoria urbanisticamente rilevante, si rinvia all’approfondimento sul blog.
La difesa della norma regionale ha argomentato che l’art. 4 rientra nella competenza regionale in materia di governo del territorio richiamando sul punto la sentenza di Corte Costituzionale n. 94/2024, che aveva riconosciuto la possibilità per il legislatore regionale di intervenire sulla destinazione d’uso degli immobili, nel rispetto dei principi fondamentali statali. Anche la regolamentazione comunale dell’art. 5, inserita negli strumenti di pianificazione e riferita a specifici ambiti territoriali, ricadeva in questa materia.
La pronuncia ha escluso che ogni misura incidente sull’accesso al mercato appartenga automaticamente alla competenza statale sulla concorrenza: semmai le discipline urbanistiche possono incidere sulle scelte economiche dei proprietari, ma questo effetto è connaturato alla pianificazione e non basta, da solo, a spostare la competenza. La Corte aveva già osservato che il potere comunale di zonizzazione funzionale è “idoneo a limitare l’iniziativa economica dei proprietari” (sentenza n. 186/2025, richiamata dalla decisione).
Perché è illegittimo l’obbligo generalizzato di cambio d’uso (articolo 4)
Per prima cosa teniamo presente che la declaratoria di illegittimità degli anzidetti articoli 4 e 5 non equivale a negare in assoluto la possibilità di regolare le locazioni brevi con strumenti territoriali.
Il problema nodale dell’art. 4 è la sua disparità di trattamento rispetto alle strutture ricettive extra-alberghiere: in Emilia-Romagna, affittacamere e case o appartamenti per vacanze possono mantenere la categoria residenziale, anche quando gestiti in forma imprenditoriale, mentre la locazione breve era assoggettata al passaggio alla categoria turistico-ricettiva senza una soglia minima di utilizzo, senza distinguere l’attività occasionale da quella stabile e organizzata.
Il passaggio funzionale risultava indifferenziato, pertanto non era neppure giustificato dall’uso effettivo dell’immobile: la locazione breve può essere transitoria o saltuaria, e non comporta necessariamente un’attività imprenditoriale, inoltre la norma regionale non collegava il cambio d’uso a una determinata intensità o prevalenza dell’utilizzo turistico. In sostanza, avrebbe dovuto adeguarsi anche la signora che affittava due mesi all’anno un piccolo alloggio. Per questo, l’obbligo non poteva essere giustificato come adeguamento della categoria funzionale rilevante alla funzione concretamente svolta, proprio perchè si perdeva il confine con gli interventi urbanisticamente rilevanti.
La Corte costituzionale lo ha chiarito bene: «Al contrario, l’impugnato art. 4 impone il mutamento di destinazione d’uso alle locazioni brevi, che possono essere anche sporadiche, perché, da un lato, possono essere gestite in forma non imprenditoriale, dall’altro l’art. 4 non condiziona l’obbligo di mutamento al superamento di una soglia determinata di utilizzo dell’immobile a fini di locazione breve. Dunque, la limitazione stabilita dall’art. 4 non può essere giustificata con lo scopo di adeguare la destinazione urbanistica all’uso effettivo del bene».
La disposizione non superava neppure il controllo di proporzionalità rispetto all’obiettivo di contenere l’overtourism, ossia di un fenomeno che si manifesta con forza in specifici ambiti territoriali, e non può essere contrastato efficacemente estendendo un obbligo uniforme sull’intero territorio regionale. La Corte ha quindi considerato l’art. 4 irragionevole anche per le locazioni brevi imprenditoriali, poiché mancava una giustificazione per il diverso trattamento rispetto alle strutture extra-alberghiere. Ergo, non ha affermato che la locazione breve non possa considerarsi come categoria funzionale primaria nei cambi d’uso disciplinati dalle regioni, ma che nella versione censurata non si facevano distinzioni di sorta, provocando davvero trattamenti disparitari.
La caducazione dell’articolo 5 e il margine per nuove regole locali
L’art. 5 disciplinava l’insediamento della nuova destinazione “locazione breve” introdotta dall’art. 4: venuto meno questo presupposto normativo su cui poggiava la disposizione regionale, la Corte ha ritenuto che il vizio si riflettesse anche sulle disposizioni comunali, dichiarando incostituzionale l’intero art. 5.
La motivazione, tuttavia, conserva un’indicazione importante per il futuro: la Corte costituzionale riconosce che in determinate zone il contingentamento delle locazioni turistiche può essere uno strumento ammissibile, se diretto a salvaguardare l’offerta di alloggi residenziali e calibrato sulle caratteristiche territoriali; sul punto, ha richiamato anche le specifiche condizioni comunali per determinati mutamento d’uso funzionali semplificati (art. 23-ter, commi 1-bis e 1-ter, del d.P.R. n. 380/2001, introdotti dal Salva Casa). Il problema è che l’assenza di una distinzione operativa dentro l’articolo 4, la misura rischia di divenire un divieto generale o automatico, senza proporzionalità e ragionevolezza. La sentenza lascia dunque spazio a interventi mirati, ma non convalida in anticipo qualsiasi quota, requisito o restrizione comunale: dice solo che è incostituzionale una siffatta generalizzazione a qualsiasi attività di locazione breve, anche non imprenditoriale.
Uno dei passaggi centrale della sentenza afferma che:
«Le leggi regionali possono, ad esempio, contemplare un contingentamento delle locazioni turistiche in determinate zone, al fine di garantire un’adeguata offerta di alloggi per l’uso residenziale di lunga durata. Ciò è previsto sia dalla legge regionale ora in esame (art. 5, comma 5, lettera a), sia dalla legge reg. Toscana n. 61 del 2024 (art. 59, comma 3, lettera a). Lo stesso legislatore statale ha previsto l’intervento regolamentare-urbanistico del Comune di Venezia al fine di fissare limiti massimi per la destinazione degli immobili residenziali alle locazioni turistiche brevi (art. 37-bis del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50, recante «Misure urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese e attrazione degli investimenti, nonché in materia di politiche sociali e di crisi ucraina», convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2022, n. 91). Il contingentamento risulta possibile anche nella prospettiva dell’art. 23-ter, commi 1-bis e 1-ter, del d.P.R. n. 380 del 2001, perché non si traduce in un divieto assoluto della locazione turistica in una certa zona o in un certo edificio, ma condiziona solo l’insediamento di quell’uso al rispetto di un certo rapporto tra locazioni brevi e unità residenziali (sentenza n. 61 del 2026, punto 10). Sia la relazione tecnica al disegno di legge di conversione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica), convertito, con modificazioni, nella legge 24 luglio 2024, n. 105, sia la circolare attuativa dello stesso decreto-legge (punto 2 delle «Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa)», adottate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) confermano la configurabilità di «misure di contingentamento delle richieste di mutamento di destinazione d’uso». Resta ferma la necessità di rispettare l’art. 23-ter, comma 1-quater, secondo periodo, del citato t.u. edilizia («Nei casi di cui al comma 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e dalle disposizioni di legge regionale, né al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi […]».
In questo senso la pronuncia non convalida l’imposizione di standard urbanistici ulteriori, in quanto in contrasto con alcune previsioni statali applicabili, ossia l’esclusione della reperibilità degli standard urbanistici stabilita dall’art. 23-ter DPR 380/01, comma 1-quater, per i casi contemplati dal comma 1-ter. La pianificazione comunale dovrà quindi coordinare le condizioni locali con la disciplina nazionale del mutamento d’uso, evitando di reintrodurre per via comunale oneri concessori o adempimenti che la legge statale esclude in certe ipotesi.
Conclusioni e consigli utili
La sentenza n. 164/2026 di Corte costituzionale annulla gli artt. 4 e 5 della legge Emilia-Romagna n. 10/2025, perchè non aveva adeguatamente differenziato il mutamento d’uso verso le locazioni brevi, risultando giustificato né proporzionato verso le situazioni ricettive comparabili. Però la Consulta ha anche confermato che le legislazioni regionali e Comuni possono intervenire nel governo del territorio, anche per disciplinare il profilo urbanistico-edilizio delle locazioni turistiche brevi.
Governare i profili dell’overtourism in forte crescita non è affatto facile, e avevo preannunciato che le legislazioni regionali avrebbero fatto leva ai propri poteri di disciplina funzionale; dall’altra parte è arrivata la legge n. 105/2024 “Salva Casa” che ha provveduto a liberalizzare molti cambi d’uso. Le norme regionali si trovano tra incudine e martello nel gestire il profilo urbanistico-edilizio degli affitti brevi.
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Posso aiutarti a esaminare il caso e a individuare le criticità edilizie, urbanistiche e immobiliari.
Carlo Pagliai · Ingegnere urbanista
Riferimenti normativi
- Legge Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2025, n. 10, artt. 4 e 5, dichiarati incostituzionali.
- Legge Regione Emilia-Romagna 28 luglio 2004, n. 16, artt. 4, 10 e 11.
- D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater.
- Costituzione, artt. 3, 41, 42, 117, commi secondo, lettere e) e m), e terzo, e 118.
Giurisprudenza citata
- Corte costituzionale, sentenza 7 luglio 2026, n. 164.
- Corte costituzionale, sentenze n. 137, n. 127, n. 61 e n. 10 del 2026.
- Consiglio di Stato, sezione quinta, 29 dicembre 2025, n. 10361.
- Corte costituzionale, sentenze n. 186, n. 143 e n. 109 del 2025.
- Corte costituzionale, sentenze n. 94 e n. 59 del 2024.
- Corte costituzionale, sentenze n. 120 e n. 113 del 2022.
- Corte di giustizia dell’Unione europea, grande sezione, 22 settembre 2020, cause riunite C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments.
- Corte costituzionale, sentenze n. 175 e n. 84 del 2019.
- Corte costituzionale, sentenza n. 190 del 2001.
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