L’Affordable Housing Act proposta dalla Commissione europea nei giorni scorsi introduce, per la prima volta, un quadro comune europeo per la valutazione delle misure in materia di edilizia abitativa che incidono sul mercato unico. La decisione se intervenire e quali misure adottare spetta alle autorità competenti; le scelte di politica abitativa rimangono di competenza nazionale, regionale e locale.
Sul tema abbiamo chiesto a Saverio Panzica di aiutarci a fare chiarezza tra le diverse interpretazioni che in questi giorni sono state rilanciate da diverse associazioni di settore. A far discutere, in particolare, sono le misure sugli affitti brevi con il centrodestra che promette battaglia in Parlamento europeo e la levata di scudi delle associazioni di categoria. In particolare, Panzica si concentra sugli esiti della Sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025 (vedi news) che ha segnato una svolta nella gestione giuridica del fenomeno delle locazioni brevi.
La Commissione dell’Unione europea, contro la crisi abitativa, ma, nelle capitali europee, propone il cosiddetto “Affordable Housing Act” “Legge sull’edili
zia residenziale accessibile”. Come succede, ahimè spesso, i soliti analisti tralasciano di esaminare la tematica in questione attraverso la comparazione delle norme: internazionali, statali e regionali. Ancora peggio non inseriscono la giurisprudenza, sia essa di merito che di legittimità, per analizzare, contestare e, se necessario, proporre proposte alternative e costruttive che risolvano i problemi.
Ma analizzando la proposta della Commissione dell’Unione europea “Affordable Housing Act” “Legge sull’edilizia residenziale accessibile” nessuno degli esperti analisti che sono intervenuti, siano essi politici che rappresentanti di Associazioni di categoria ha citato la Sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025 che, pronunciandosi sulla legittimità della legge della Regione Toscana del 31 dicembre 2024, n. 61, ha segnato la conferma di un rilevante mutamento di paradigma nella gestione giuridica del fenomeno delle locazioni brevi. In primo luogo, le limitazioni dei diritti dei proprietari immobiliari derivanti dalla previsione di criteri e limiti per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve non costituiscono un’invasione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile né sotto il profilo oggettivo né sotto quello teleologico. Difatti, tali criteri e limiti costituiscono una disciplina amministrativa che interseca in via prevalente la materia concorrente del governo del territorio e quella regionale del turismo, “in quanto prevede un potere regolatorio comunale – che riguarda un’attività economica di tipo turistico e si riflette sull’assetto del territorio – e istituisce un (possibile) regime amministrativo autorizzatorio.
SENTENZA CORTE COSTITUZIONALE N. 186/2025. La legge regionale impugnata regola, nell’ambito del Titolo II, le strutture ricettive extra–alberghiere con le caratteristiche della civile abitazione e, nel Titolo III, le «Locazioni turistiche».
I proprietari, da un lato, possono contestare i regolamenti adottati davanti al giudice amministrativo, dall’altro lato possono sfruttare il proprio bene in altri modi: o avviando una struttura ricettiva extra-alberghiera (in forma imprenditoriale) o rivolgendosi ad un’utenza non turistica. La destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non può essere considerata elemento essenziale del diritto di proprietà”.
Di conseguenza, le restrizioni al mercato degli affitti brevi operano come limiti all’esercizio di un’attività economica di tipo ricettivo e, in via collaterale, come limiti al diritto di proprietà “allo scopo di assicurarne la funzione sociale”, ai sensi dell’art. 42, secondo comma, Cost..
La Corte sussume la funzione sociale di criteri e limiti per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve nei seguenti profili: i) qualificazione dell’offerta di ospitalità da parte delle strutture, ii) limitazione della proliferazione delle strutture ricettive extra-alberghiere; iii) contenimento della contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, e del conseguente effetto inflazionistico sul costo degli alloggi stessi, iv) prevenzione della trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri.
Sul punto va rilevato, anzitutto, che la Corte includendo tra gli elementi della funzione sociale la disponibilità e l’accessibilità economica dell’abitazione anche non di proprietà, bilancia le due dimensioni dell’immobile residenziale: da un lato, quella di bene patrimoniale suscettibile di valorizzazione economica; dall’altro, quella di luogo destinato all’abitazione.
Va inoltre osservato che, sebbene la Corte fondi tale ricostruzione della funzione sociale in una giurisprudenza comparata coerente, essa risulta altresì avvalorata dalle evidenze empiriche emerse nella più recente letteratura scientifica in materia.
Una volta ricondotti i criteri e i limiti allo svolgimento delle locazioni turistiche brevi alle materie del governo del territorio e del turismo, il mutamento di paradigma delineato dalla sentenza richiede l’esame di un ulteriore passaggio.
La Corte rileva che le criticità generate dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in specifiche aree del territorio e presentano caratteristiche differenziate da contesto a contesto; di conseguenza, in applicazione del principio di sussidiarietà, riconosce che “il livello regionale e quello locale sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)”.
A seguito del chiarimento di cui alla Sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025 risulta evidente che le locazioni brevi possono essere disciplinate da regioni e comuni anche mediante limitazioni al diritto di proprietà funzionali ad assicurarne la funzione sociale, è plausibile ritenere che si apra una nuova stagione di interventi regolatori a livello locale, soprattutto nelle aree maggiormente interessate dai flussi di visitatori occasionali. Qualora tali interventi dovessero includere, in modo diretto o indiretto, obblighi o oneri specifici a carico delle piattaforme digitali, potrebbero tuttavia emergere profili di frizione con l’esigenza di garantire un quadro normativo omogeneo all’interno del mercato unico, in particolare in presenza di una frammentazione regolatoria non solo tra Stati membri, ma anche tra regioni e comuni di uno stesso ordinamento nazionale.
In tale prospettiva, va richiamata la giurisprudenza della Corte di giustizia europea, che ha affrontato controversie aventi come ricorrenti piattaforme digitali, tra cui Airbnb, relative alla compatibilità di normative nazionali, regionali o comunali con l’art. 56 TFUE in materia di libera prestazione dei servizi. La Corte ha, ad esempio, chiarito che non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE “misure il cui unico effetto sia quello di causare costi supplementari per la prestazione in questione e che incidano allo stesso modo sulla prestazione di servizi tra gli Stati membri e su quella interna a uno Stato membro”. Di contro, l’art. 56 “osta alla normativa di uno Stato membro che impone ai prestatori di servizi di intermediazione immobiliare, riguardo a locazioni di durata non superiore a 30 giorni concernenti beni immobili situati nel territorio di tale Stato membro, qualora tali prestatori abbiano incassato i canoni o i corrispettivi corrispondenti oppure siano intervenuti nella loro percezione e risiedano o siano stabiliti nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di imposizione, di designare un rappresentante fiscale residente o stabilito nel territorio dello Stato membro di imposizione”.
In questo contesto va inquadrata la proposta “Affordable Housing Act” “Legge sull’edilizia residenziale accessibile”. Conseguentemente tutte le proposte e le contestazioni da parte degli stakeholder italiani del settore della ricettività turistica: alberghiera, extralberghiera e delle locazioni turistiche sia svolte in forma privata che con partita IVA, devono prendere atto della citata Sentenza n. 186/2025.
Nuovi orizzonti
In conclusione, la decisione della Corte apre alla possibilità che regioni e comuni sperimentino soluzioni regolatorie più flessibili e mirate, costruite sulle specificità dei diversi contesti territoriali, dalle città d’arte alle destinazioni balneari o montane, fino alle aree urbane caratterizzate da una forte attrattività universitaria e lavorativa. Ne discende l’auspicio che la funzione sociale della proprietà assuma un ruolo sempre più esplicito nei processi di bilanciamento degli interessi in gioco, orientando in modo concreto la conformazione del tessuto sociale e residenziale delle città.
Si ritiene che, a seguito di quanto disposto dalla Corte costituzionale con la Sentenza n. 186/2025, bisognerà confrontarsi con quanto ha dichiarato il commissario Ue all’Edilizia abitativa, Dan Jorgensen, riconoscendo i limiti della nuova proposta di regolamento presentata da Palazzo Berlymont sugli affitti brevi. “Saranno utili in molte città ma dobbiamo ammettere che ciò è ben lungi dal risolvere tutti i nostri problemi. Tutt’altro”.
Di fatto l’unico elemento che introduce l’”Affordable Housing Act” “Legge sull’edilizia residenziale accessibile” è quello di dare agli enti locali la possibilità di definire una zona sotto pressione abitativa, ovvero in cui i prezzi di vendita delle case superano di otto volte il reddito disponibile annuo pro capite. In tal caso le autorità locali potranno introdurre limiti agli affitti per locazioni turistiche senza incorrere in ricorsi per violazione delle norme del mercato interno, come la ben nota direttiva Servizi.
L’Affordable Housing Act introduce, per la prima volta, un quadro comune europeo per la valutazione delle misure in materia di edilizia abitativa che incidono sul mercato unico. La decisione se intervenire e quali misure adottare spetta alle autorità competenti; le scelte di politica abitativa rimangono di competenza nazionale, regionale e locale.
Per concludere ed inquadrare la tematica delle LOCAZIONI TURISTICHE è bene ricordare e ribadire che nella disciplina statale, le locazioni turistiche compaiono, per la prima volta, nell’art. 1, comma 2, della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo), ma la distinzione tra esse e le strutture ricettive “classificate” viene introdotta (dopo un fugace cenno nell’art. 1, lettera f, del d.P.C.m. 13 settembre 2002, recante «Recepimento dell’accordo fra lo Stato, le regioni e le province autonome sui princìpi per l’armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico») dall’art. 13-quater, comma 4, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58. Tale distinzione è stata poi confermata dall’art. 13-ter del decreto-legge 18 ottobre 2023, n. 145 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, in favore degli enti territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 15 dicembre 2023, n. 191; dai commi 7 e 8 di tale disposizione risulta che le locazioni turistiche possono essere gestite anche in forma imprenditoriale.
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