Corte d’Appello di Venezia, Prima Sezione Civile, Sentenza n. 1637 del 23 luglio 2026
Parole chiave: cram down; creditore pubblico; creditore non aderente; adesione.
Massima: “La norma va interpretata nel senso che il carattere determinante si valuta unitariamente, guardando al complesso dei crediti pubblici oggetto di transazione, mentre la convenienza o non deteriorità e la soglia minima di soddisfacimento si verificano distintamente per ciascun ente, per evitare che l’aggregazione del ceto pubblico consenta di comprimere indebitamente la posizione di uno specifico creditore”
Riferimenti normativi: Art. 4 CCII; art. 61 CCII; art. 63 CCII.
CASO
L’Agenzia delle Entrate impugnava la sentenza con il quale il Tribunale di Vicenza aveva omologato l’accordo di ristrutturazione ad efficacia estesa con cram down fiscale estendendo ai sensi dell’art. 61 CCII gli effetti dell’accordo anche all’INPS dopo aver disatteso l’istanza di cram down previdenziale.
Affermava l’Agenzia delle Entrate che avendo negato all’istante l’applicazione del cram down previdenziale, in sede di omologa, il Tribunale non avrebbe potuto estendere l’accordo di ristrutturazione a INPS quale creditore non aderente anche in ragione del fatto che l’istante non aveva formulato precisa richiesta di estensione dell’accordo di ristrutturazione a detto Ente.
Si costituiva in sede di reclamo il debitore proponendo anche domanda di omologazione dell’accordo di ristrutturazione con motivazione diversa da quella espressa dal Tribunale. In particolare, come già richiesto in sede di omologa, il debitore domandava l’applicazione del cram down anche nei confronti dell’INPS. A sostegno della domanda, il debitore, in particolare, riteneva non doversi applicare la lettura meramente matematica del requisito della decisività dell’adesione del creditore pubblico e proponeva una lettura unitaria del “credito pubblico”, valorizzando la discrezionalità vincolata degli enti pubblici, il dovere di leale collaborazione ex art. 4 CCII e la convenienza della proposta per ciascun ente rispetto alla liquidazione giudiziale.
SOLUZIONE
La Corte d’Appello di Venezia ha rigettato il reclamo e in parziale accoglimento della sentenza di primo grado ha omologato l’accordo di ristrutturazione dei debiti con transazione sui crediti di Agenzia delle Entrate e INPS ex art. 63 co. 4 CCII, con estensione degli effetti anche ai creditori non aderenti appartenente alla categoria “creditori non funzionali”.
QUESTIONI APPLICATE NELLA PRATICA
Il provvedimento in questione consente di individuare i criteri sulla cui scorta va verificata la decisività o meno dell’adesione dell’Amministrazione finanziaria e degli Enti gestori di forme di previdenza ed assistenza obbligatoria in relazione all’applicazione del cram down.
Si premette brevemente: secondo l’art. 63 co 4 CCII “Il tribunale omologa gli accordi di ristrutturazione anche in mancanza di adesione, che comprende il voto contrario, da parte dell’amministrazione finanziaria o degli enti gestori di forme di previdenza, assistenza e assicurazioni obbligatorie quando, anche sulla base delle risultanze della relazione del professionista indipendente, l’adesione è determinante ai fini del raggiungimento delle percentuali di cui agli articoli 57, comma 1, e 60, comma 1, e ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni, oggetto di specifica valutazione da parte del tribunale:
a) l’accordo non ha carattere liquidatorio;
b) il credito complessivo vantato dagli altri creditori aderenti agli accordi di ristrutturazione è pari ad almeno un quarto dell’importo complessivo dei crediti;
c) il soddisfacimento dell’amministrazione finanziaria o dei predetti enti è non deteriore rispetto all’alternativa della liquidazione giudiziale alla data della proposta;
d) il soddisfacimento dei crediti dell’amministrazione finanziaria e degli enti gestori di forme di previdenza o assistenza obbligatorie è almeno pari al 50 per cento dell’ammontare dei crediti di ciascun ente creditore, esclusi sanzioni ed interessi, fermo restando il pagamento degli interessi di dilazione al tasso legale vigente nel corso di tale periodo”.
Nel caso in esame il Tribunale di Vicenza aveva ritenuto determinante ai fini dell’omologa il voto contrario della sola Agenzia delle Entrate, ritenendo, in contrasto con la domanda del debitore, non determinante la mancata adesione dell’INPS.
In definitiva, il Tribunale di Vicenza aveva ritenuto AdE e INPS soggetti pubblici distinti, in quanto titolari di crediti aventi diversa natura ed assistiti da privilegio di grado diverso; aveva quindi proceduto a sommare alla percentuale dei creditori aderenti, alternativamente, la percentuale dell’AdE dapprima e poi, separatamente, la percentuale dell’INPS in ragione del principio di conversione del voto. Indi, aveva confrontato i due risultati al fine di individuare quale fosse quell’adesione singola in assenza della quale non sarebbe stato possibile raggiungere le percentuali predette.
La Corte d’Appello, in sede di reclamo, si è discostata dal criterio eminentemente matematico applicato nel provvedimento reclamato, ritenendo che vi siano plurimi argomenti di carattere sistematico, teleologico e letterale per concludere che “ai fini del cram down, l’amministrazione finanziaria e gli enti gestori di forme di previdenza o assistenza obbligatorie debbano essere considerati unitariamente, non essendo possibile considerare, ai fini dell’adesione forzosa, soltanto una parte del credito fiscale o di quello contributivo”.
Sotto il profilo sistematico, la Corte d’Appello ha rilevato come la collocazione e la formulazione complessiva dell’art. 63 CCII non disciplina separatamente la transazione fiscale da quella previdenziale e da quella assicurativa ma regolamenta una transazione su debiti tributari e contributivi. Ne deriva che la pluralità degli enti pubblici non impedisce una valutazione unitaria dei singoli crediti ai fini del carattere determinante richiesto dalla norma in quanto gli stessi rappresentano il complesso del debito fiscale, previdenziale ed assicurativo, il quale, complessivamente, costituisce il parametro di riferimento per la raggiungibilità della soglia legale.Ciò che rileva, quindi, è la funzione che tali crediti svolgono nell’autonomia dell’accordo e non la singola identità soggettiva di ciascun creditore.
Sotto il profilo teleologico, la Corte d’Appello ha sottolineato che ritiene la ratio del cram down è da identificarsi nella volontà legislativa di “superare il rischio che la mancata adesione dell’amministrazione finanziaria impedisca il raggiungimento delle soglie richieste, quando il trattamento proposto sia conforme ai presupposti normativi”. Per realizzare tale ratio, la verifica della determinanza deve essere compiuta quindi “guardando al peso complessivo del debito pubblico falcidiato o dilazionato, non alla decisività atomistica di ciascun ente”.
Sotto il profilo letterale ha rilevato poi la Corte d’Appello come l’art. 63 sia norma articolata per “aggregati”, identificando “da un lato, il blocco degli “altri creditori aderenti”; dall’altro, il blocco dei creditori pubblici destinatari della transazione, considerati in via del tutto unitaria”: a parere della Corte lagunare, la norma mira a verificare “se il consenso pubblico, globalmente inteso, sia necessario al perfezionamento dell’accordo”.
La complessiva valutazione dell’unitarietà della mancata formazione del consenso pubblico rispetto alla proposta trova sostegno anche nella formulazione dell’art. 63 co. 4 CCII ove si prevede la omologazione anche in mancanza di adesione da parte dell’amministrazione finanziaria o degli enti gestori laddove ricorrano le condizioni previste dalla norma. A parere della Corte lagunare “quando vi sono più creditori pubblici chiamati a esprimersi sulla transazione, la mancata adesione non va frammentata in tante autonome fattispecie di cram down quanti sono gli enti, ma va ricondotta alla complessiva mancata formazione del consenso pubblico rispetto alla proposta”.
Ha osservato, inoltre, la Corte che tale opinione non confligge con la previsione del comma 4 lettera d) dell’art. 63 CCII laddove si richiede un soddisfacimento minimo del singolo credito di ciascun ente creditore: ciò in quanto la previsione riguarda la verifica del trattamento minimo individuale riservato a ciascun ente pubblico e non il carattere della definitività dell’adesione.
Da ultimo, la Corte d’Appello ha rilevato come l’impostazione sul cram down così come articolata non determini un’alterazione delle classi nelle quali possono essere collocate i diversi enti creditori pubblici. Osserva infatti la Corte che “una cosa è valutare la decisività ai fini del cram down, che implica una valutazione unitaria dei creditori pubblici interessati dalla transazione; altra cosa è la classificazione dei creditori in classi, la quale opera sul diverso piano del trattamento economico e della soglia di soddisfacimento da assicurare a ciascun creditore pubblico, tenuto conto dell’omogeneità della posizione giuridica e degli interessi economici”.
Osservazione
Una preliminare osservazione va compiuta sulla possibile carenza dell’interesse ad impugnare da parte dell’Agenzia delle Entrate laddove l’amministrazione ricorra non per un interesse legato al credito specifico di cui è portatore.
Nel caso in esame, l’Agenzia delle Entrate aveva proposto reclamo affermando che l’omologa sarebbe stata pronunciata sul presupposto di una avvenuta errata estensione dell’efficacia dell’accordo di ristrutturazione all’Inps; e ciò successivamente al diniego di applicazione del cram down anche a tale Ente.
Più precisamente, l’Agenzia delle Entrate nulla impugnava circa la riconosciuta applicazione tribunalizia del cram down nei propri confronti, né lamentava un trattamento inferiore a quello previsto dalla normativa. L’AdE non contestava, quindi, di aver patito alcun danno dal provvedimento di omologa al credito specifico di cui era titolare, così che lecito è chiedersi se sussistesse un interesse dell’Agenzia delle Entrate a proporre il reclamo.
L’osservazione trova sostegno anche dalle difese della AdE medesima: da un lato, infatti, l’AdE contestava, come riporta la sentenza in esame, l’impostazione del Tribunale di Vicenza che ai fini dell’estensione aveva considerato il creditore pubblico come un’unica categoria; dall’altra, in conflitto con lo specifico proprio interesse da realizzare, l’AdE chiedeva la riforma del provvedimento di omologa dal quale, in caso di liquidazione giudiziale, sarebbe risultato un danno erariale certo, in quanto il credito sarebbe stato realizzato in misura inferiore a quella stabilita con il cram down.
Il provvedimento della Corte d’Appello – in congruità con la sentenza del Tribunale di Vicenza – supera il problema dell’interesse ad agire del singolo Ente nel momento stesso in cui ritiene i singoli Enti quali rappresentativi di un unico credito pubblico.
Laddove, infatti, si dovesse ritenere predominante, rispetto all’unicità del credito pubblico, l’aspetto atomistico della sua composizione, valorizzando quindi la distinta soggettività giuridica dei singoli Enti, la necessità di collocarli in classi separati con trattamenti satisfattivi differenti, e quindi aderendo alla tesi proposta dalla reclamante, si giungerebbe a dover escludere la sussistenza di tale interesse ad agire laddove il singolo Ente non abbia patito direttamente danno alcuno.
In modo opposto si deve concludere laddove si segua il ragionamento compiuto dalla Corte d’Appello e, si ripete, dal Tribunale di Vicenza: se l’interesse del singolo Ente è parte di un interesse maggiore appartenente alla collettività e come tale unico in quanto pubblico, risulta congruo ritenere sussistente l’interesse ad agire del singolo Ente laddove dalla propria azione l’interesse pubblico nel suo complesso, unico ed omogeneo, sia tutelato.
Altra osservazione riguarda il rapporto tra l’applicazione della discrezionalità vincolata e l’obbligo di collaborazione ex art. 4 CCII alla luce pure della novella volta a limitare una realizzazione abusiva del cram down.
È evidente, nel caso in esame, la palese violazione da parte dell’Agenzia delle Entrate del principio della discrezionalità vincolata cui è soggetta l’azione dei creditori pubblici.
Come già statuito in passato da altro provvedimento della Corte di Appello di Venezia “le Entrate, come gli enti previdenziali, sono tenute a ricercare il miglior recupero dei loro crediti anche alla luce della situazione del debitore, con la conseguente approvazione delle proposte convenienti rispetto alla liquidazione giudiziale ed il conseguente rigetto di quelle non convenienti” (Corte d’Appello di Venezia, I Sez. Civile, Decreto del 02.11.2023).
In virtù della discrezionalità vincolata, l’Amministrazione, se è certamente obbligata a respingere la proposta non conveniente, è tuttavia vincolata ad accettare la proposta quando questa è conveniente.
Come giustamente osservato “giusta il criterio adottato, tutte le volte in cui il contribuente offra l’amministrazione qualcosa in più a quanto dalla stessa ottenibile per la via liquidatoria, questa non avrà da contemperare alcunché e non vi sarà nessun’altra scelta lecita adottabile se non quella di aderire alla proposta presentata dal contribuente” (vedi Golisano “La nuova transazione fiscale dell’articolo 63 nel codice della crisi di impresa e di insolvenza” in Riv. Trib. Dir. Trib, 3/2019 pagine 525-527).
La naturale conseguenza è che la cattiva applicazione di tale discrezionalità vincolata concretizza un rifiuto ad un vantaggio economico per la collettività e quindi, in ultima analisi, un danno di tipo erariale.
La verificazione di tale danno, all’interno di una procedura solutoria della crisi, potrebbe prodursi anche indirettamente: il rifiuto da parte di un ente – seppur in ipotesi legittimo – laddove singolarmente determinante, potrebbe infatti vanificare la convenienza del credito di un altro ente pubblico, con un inutile ingiustificato aggravio dell’onere finale per l’intera collettività.
Tale ingiusta conseguenza – lesiva del credito pubblico – potrebbe porsi anche nel caso in cui, singolarmente considerati, i singoli enti non possano ritenersi determinanti sotto il profilo meramente matematico, ma lo possano risultare cumulativamente sommati.
Sotto tale aspetto il provvedimento consente di superare una possibile lesione del principio di discrezionalità vincolata da parte dell’Ente pubblico: se il credito pubblico, omogeneamente è unico e va tutelato anche in riferimento a ciascun singolo ente, contraddittorio appare sostenere il credito pubblico in modo strettamente “atomistico” nella verifica della determinanza della non adesione, laddove tale adesione non consentisse di realizzare la convenienza per l’intero credito pubblico. La natura unica di credito pubblico, che ciascun ente pubblico condivide e che ha portato il Legislatore, nella relazione, ad indicare il Creditore Pubblico come l’insieme dei singoli enti pubblici portatori di un credito, in sede di applicazione del cram down consente quindi di anestetizzare gli effetti di una decisione del singolo ente pubblico violativa del principio di discrezionalità vincolata consentendo al singolo ente una più libera applicazione della previsione di cui all’art. 4 CCII.
In ragione, infatti, della previsione di cui all’art. 4 CCII anche ciascun ente pubblico ha il dovere di collaborare lealmente con il debitore sulle iniziative da questi assunti in quanto certamente rientrante tra “Tutti i soggetti interessati alla regolazione della crisi e dell’insolvenza”, di cui l’art. 4 CCII ora fa menzione.
La violazione dell’accettazione della proposta di miglior convenienza, implicando una violazione dell’agire secondo discrezionalità vincolata, ha infatti come effetto ultimo la violazione del principio di leale e diligente collaborazione.
Orbene, la interpretazione della norma in materia di cram down offerta dalla Corte ha l’ulteriore pregio, per quanto involontario, di introdurre un criterio “oggettivo” ai fini di definire la leale collaborazione da parte dell’ente ai sensi dell’art. 4 CCII.
La seconda parte del comma 4 dell’art. 63 CCII, laddove impone parametri minimi di soddisfazione per ciascun singolo ente, identifica per ciascun ente la necessità di valutare la propria posizione singola quale parte dell’unico credito omogeneo pubblico, così da non causare inutilmente un danno erariale.
La verifica ai fini del cram down come indicata dalla Corte consente di intervenire e correggere eventuali condotte violative dell’art. 4 CCII a tutela così della collettività.
Da ultimo, corre l’obbligo a chi scrive di sottolineare come la tesi offerta dalla Corte d’Appello consenta di limitare possibili violazioni del dovere di collaborazione da parte del debitore in materia di cram down che possano determinare un danno erariale “legittimo”.
Va infatti osservato come il ritenere necessariamente scomposto il credito pubblico in tanti singoli crediti possa portare il debitore a “dirigere” (nel senso di predeterminare) quale sia il credito che debba subire la falcidia rispetto ad al credito di un altro Ente. Il debitore potrebbe ben decidere di proseguire a pagare in favore di un singolo Ente al fine di circoscriverne l’esposizione verso lo stesso Ente così poi da poterlo soddisfare per intero.
Tale condotta, di per sé legittima, potrebbe tuttavia essere il frutto di una scelta in virtù della quale il debitore si determina a lasciar crescere in modo esponenziale il credito portato da altro Ente pubblico, il quale per l’appunto subirà l’effetto del cram down.
In estrema sintesi: aderendo alla tesi atomistica e valorizzando il metodo matematico, di fatto si riconosce al debitore la possibilità di creare egli stesso quale sia il credito determinante ai fini del voto e da falcidiare in sede di cram down.
L’orientamento offerto dalla Corte d’Appello consentirebbe quindi di valutare ai fini dell’art. 4 CCII se il debitore ha rispettato detti principi nel momento stesso in cui emergeva lo stato di crisi e prospettava la soluzione della crisi di impresa: se infatti il credito pubblico è omogeneamente unico, inammissibili e inconciliabili con detti principi risulterebbero essere condotte volte a creare pregiudizio ad una parte del credito, risolvendosi – a sommesso parere di chi scrive – in una condotta concretizzante un danno per l’Erario da parte del debitore.
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