Chi mette la seconda casa sugli affitti brevi, anche solo
d’estate, deve chiedere il cambio di destinazione d’uso? E la
Regione può imporlo a tutti, anche a chi affitta qualche giorno
senza fare impresa? E si possono ancora mettere tetti agli affitti
brevi nei centri storici?
A questi interrogativi risponde la Corte costituzionale con la
sentenza n.
164 del 9 ottobre 2026, che chiarisce fin dove può spingersi
una Regione sugli affitti brevi, cioè che la locazione breve si può
governare anche con la destinazione d’uso, ma senza imporre a
chiunque affitti, anche per pochi giorni, il cambio d’uso della
casa. Il proprietario che affitta ai turisti per poche settimane
l’anno non può essere costretto a cambiare la destinazione
dell’immobile, e lo stesso vale per chi lo fa in forma d’impresa,
se ad affittacamere e case per vacanze la stessa Regione consente
di restare residenziali. A salvare una regola simile non bastano né
la competenza regionale sul governo del territorio, che la Corte
riconosce, né l’obiettivo di arginare l’overtourism, che giudica
meritevole.
La lotta al sovraffollamento turistico non giustifica quindi una
misura uguale per l’intera regione, perché il fenomeno colpisce
zone circoscritte e una regola estesa ovunque diventa
sproporzionata alla luce degli artt. 3 e 41 della Costituzione. Né
sopravvive il potere dei Comuni di disegnare nei propri piani le
zone in cui ammettere o condizionare gli affitti brevi, perché
poggiava per intero su quella destinazione d’uso; e neppure è vero
che la concorrenza sottragga la materia alle Regioni, che possono
ancora fissare tetti agli affitti brevi nelle zone che ne
soffrono.
Locazione breve come destinazione d’uso autonoma: la legge
regionale arrivata alla Consulta
Al centro della controversia c’è la legge della Regione
Emilia-Romagna n. 10/2025 sugli immobili destinati a locazione
breve, cioè ai contratti fino a 30 giorni stipulati anche in forma
d’impresa. Il Presidente del Consiglio dei ministri ne ha impugnato
gli artt. 4 e 5.
La prima norma ritaglia, dentro la categoria
turistico-ricettiva, una destinazione d’uso denominata appunto
locazione breve e rende rilevante il passaggio verso di essa da
ogni altra categoria, con o senza opere. Chi vuole affittare così
una seconda casa residenziale deve quindi mutarne l’uso, con il
titolo richiesto per i lavori o, senza opere, con una SCIA. La
seconda consente ai Comuni di individuare nei piani gli ambiti in
cui il nuovo uso è ammesso o condizionato, per esempio con una
percentuale massima di alloggi, limiti o divieti per frazionamenti
e recuperi di sottotetti legati al cambio d’uso, requisiti
dimensionali e di qualità ulteriori o l’esistenza o la
realizzazione di dotazioni territoriali e pertinenziali.
Per lo Stato le due norme invadono la competenza esclusiva sulla
concorrenza, l’art. 4 introducendo un regime autorizzatorio nel
senso della direttiva servizi e l’art. 5 consentendo ai Comuni di
alterare il mercato, e discriminano chi gestisce affitti brevi
rispetto ad alberghi e strutture extra-alberghiere. Il ricorso
lamenta inoltre il contrasto con l’art. 23-ter del Testo Unico
Edilizia, che ammetterebbe solo condizioni puntuali, e
l’irragionevolezza di imporre più cambi d’uso a chi affitta solo
per una parte dell’anno. La Regione rivendica le proprie competenze
su turismo e governo del territorio e la necessità di ridurre gli
effetti dell’overtourism a tutela del diritto all’abitazione.
Cambio di destinazione d’uso e art. 23-ter: cosa prevede il Testo
Unico Edilizia
Il perimetro normativo della vicenda è segnato dall’art. 23-ter
del d.P.R. n. 380/2001
(Testo Unico Edilizia), che, salva diversa previsione delle leggi
regionali, considera rilevante ogni utilizzo diverso da quello
originario, anche senza opere, quando sposta l’immobile in un’altra
categoria funzionale tra residenziale, turistico-ricettiva,
produttiva e direzionale, commerciale e rurale.
Il Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito
dalla Legge n. 105/2024, ha introdotto il comma 1-ter, che ammette
sempre il
cambio d’uso della singola unità tra le prime quattro categorie
nelle zone A, B e C del D.M. 2 aprile 1968 o in quelle
equipollenti, cioè la parte antica dell’abitato e le zone di
completamento ed espansione, nel rispetto delle normative di
settore e ferma la possibilità per i piani comunali di fissare
specifiche condizioni. Il comma 1-quater esclude per questi
passaggi nuove aree per servizi e la dotazione minima di parcheggi,
fermo, ove previsto, il contributo per l’urbanizzazione secondaria,
e rimette alla legge regionale le unità al primo piano fuori terra
o seminterrate.
L’art. 10 dello stesso Testo Unico affida poi alle Regioni la
scelta dei mutamenti d’uso da subordinare a permesso di costruire o
a SCIA. Quanto alla locazione breve, la nozione fiscale dell’art. 4
del Decreto-Legge n. 50/2017 riguarda i contratti stipulati da
persone fisiche fuori dall’attività d’impresa, mentre l’art. 13-ter
del Decreto-Legge n. 145/2023 disciplina anche l’esercizio
imprenditoriale, che la legge regionale include.
Affitti brevi e destinazione turistico-ricettiva: i principi della
Corte costituzionale
Il punto fermo da cui partono i giudici costituzionali è che
regolare la destinazione d’uso degli alloggi affittati ai turisti
spetta alle Regioni, perché la materia ricade nel governo del
territorio e nel turismo e non nella concorrenza. La Consulta
richiama i precedenti sulla legge valdostana, che lega il cambio
d’uso a un utilizzo turistico oltre centottanta giorni l’anno,
Corte costituzionale (sentenza n. 94/2024), e sulla legge toscana
del turismo, Corte costituzionale (sentenza n.
186/2025), e ricorda che la direttiva servizi non vieta i
regimi autorizzatori che essa stessa ammette. Su questo versante le
censure sono infondate.
Il nodo è la proporzionalità. La Regione può conformare le
facoltà dei proprietari, e affittare ai turisti un immobile
residenziale non è elemento essenziale del diritto di proprietà, ma
ogni scelta deve perseguire un interesse meritevole con un mezzo
idoneo, necessario e proporzionato. Contenere l’overtourism è un
interesse meritevole, perché il fenomeno sottrae case a lavoratori
e studenti fuori sede, ne alza i prezzi e trasforma interi
quartieri.
Le leggi regionali possono, per esempio, prevedere un
contingentamento degli affitti brevi in determinate zone, per
garantire alloggi destinati all’uso residenziale di lunga durata,
compatibile anche con l’art. 23-ter perché non vieta l’uso in
assoluto ma lo condiziona a un rapporto con le unità residenziali,
come già osservato in Corte costituzionale (sentenza
n. 61/2026), fermo il divieto di chiedere nuovi standard posto
dal comma 1-quater.
È sull’art. 4 che il test non regge. Nella disciplina regionale
delle strutture ricettive, affittacamere e case per vacanze,
gestiti necessariamente in forma d’impresa, possono conservare la
destinazione residenziale, come confermato dal Consiglio di Stato
(sentenza n. 10361/2025), per cui l’obbligo di passare alla
categoria turistico-ricettiva grava soltanto su chi pratica la
locazione breve, con una disparità irragionevole perché priva di
fine meritevole. La norma toscana salvata nel 2025 riguardava
strutture gestite in modo stabile e organizzato, mentre qui il
cambio d’uso colpisce anche locazioni sporadiche e non
imprenditoriali, senza soglia di utilizzo, e non può giustificarsi
con l’esigenza di allineare la destinazione all’uso effettivo del
bene. Il vizio resta anche per le locazioni imprenditoriali, che
non hanno ragione di essere trattate diversamente dalle strutture
extra-alberghiere.
A pesare è infine l’inidoneità del mezzo, perché l’overtourism
colpisce zone circoscritte mentre l’art. 4 vale su tutto il
territorio regionale e risulta per questo sproporzionato. Lo stesso
difetto si riflette sull’art. 5, il cui baricentro è proprio la
nuova destinazione d’uso, mentre le altre questioni, comprese
quelle sull’art. 23-ter, restano assorbite.
Affitti brevi e cambio d’uso: cosa resta ai Comuni e ai
progettisti
Guardata con gli occhi del progettista, la pronuncia valorizza
l’utilizzo stabile dell’immobile e non il singolo contratto, mentre
l’art. 23-ter fa coincidere la destinazione con quella risultante
dalla documentazione dello stato legittimo. In una prospettiva di
sistema, e senza che la Corte lo affermi come regola, soglia di
utilizzo e gestione organizzata sono gli elementi da cui una futura
disciplina regionale potrebbe ripartire.
Al di là delle indicazioni sul contingentamento, la sentenza non
scioglie però il dubbio sollevato dallo Stato, ovvero se l’art.
23-ter consenta ai Comuni solo condizioni puntuali o anche
limitazioni di zona, né decide se l’obbligo di dotazioni
territoriali regga al comma 1-quater, perché quelle censure sono
rimaste assorbite. Per i tecnici che operano nella regione, dal
giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale il
cambio d’uso verso la locazione breve non va più istruito con una
SCIA fondata su quelle norme, mentre le disposizioni non impugnate
andranno rilette senza il loro perno, alla luce delle regole
generali ricostruite dal
Consiglio di Stato su mutamento d’uso e SCIA. Restano invece
fuori dalla pronuncia il codice identificativo nazionale (CIN),
richiesto per ogni unità affittata, e la SCIA al SUAP che l’art.
13-ter impone a chi affitta in forma imprenditoriale.
Overtourism e locazioni brevi: la linea della Consulta dopo la
sentenza n. 164/2026
In conclusione, la Corte ha dichiarato l’illegittimità
costituzionale degli artt. 4 e 5 della legge regionale e non
fondate le questioni sollevate in riferimento alla tutela della
concorrenza.
Per legislatori e amministrazioni lo strumento urbanistico
contro gli affitti brevi deve misurarsi sul territorio che ne
soffre e trattare allo stesso modo chi offre ospitalità
equivalente.
La pronuncia si inserisce in una sequenza che, dalla n. 84/2019
alle n. 94/2024 e n. 186/2025, ha consolidato la competenza
regionale sulle locazioni turistiche, e ora sposta il confronto sul
terreno della proporzionalità. La Regione può decidere dove
tracciare il confine, ma non può tracciarlo attorno a ogni seconda
casa.
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