Ordine di demolizione al proprietario estraneo all’abuso, vale anche se a costruire è stato l’affittuario

Se l’affittuario realizza un abuso edilizio sul mio terreno,
l’ordine di demolizione può arrivare anche a me proprietario? E se
dell’abuso non sapevo nulla, il Comune deve avvisarmi prima
dell’ordinanza di demolizione? Se poi nessuno demolisce, rischio
che il Comune acquisisca gratuitamente l’area dei box?

La risposta arriva dal TAR Toscana con la sentenza
n. 1980 del 19 ottobre 2026, che chiarisce come l’ordine di
demolizione al proprietario estraneo all’abuso sia legittimo anche
quando i manufatti li ha costruiti l’affittuario del fondo, perché
la misura ripristinatoria riguarda il bene e non l’autore
dell’illecito. Chi dà in affitto un terreno o un immobile può
quindi ritrovarsi destinatario di un’ingiunzione a demolire opere
che non ha mai realizzato, e non la fanno cadere né l’aver
ereditato il fondo senza sapere che quanto vi era stato costruito
fosse abusivo, né l’aver diffidato l’affittuario o avviato la
mediazione per sciogliere il contratto, iniziative che pesano
semmai in un momento successivo.

Non ci si può difendere dall’ordine invocando soltanto la
propria estraneità, perché l’art. 31 del d.P.R.
n. 380/2001 indica il proprietario come destinatario
dell’ingiunzione accanto al responsabile, e la giurisprudenza ne
ricava che l’estraneità pesa su un altro piano, quello delle
conseguenze che arrivano dopo.

Né conta non essere stati coinvolti prima, perché l’ordine è un
atto dovuto che il Comune può adottare senza preavviso; e neppure
l’avvertenza che, se nessuno demolisce, l’area passerà
gratuitamente al Comune rende illegittimo l’ordine, perché serve
proprio a mettere il proprietario in condizione di muoversi per
tempo.

Box in
lamiera costruiti dall’affittuario: la vicenda

Tutto comincia con un terreno locato da tempo a una società che
negli anni Ottanta aveva chiesto il condono per la recinzione del
fondo, destinato al rimessaggio di materiale edile, con cancello
d’accesso, e per tre box in lamiera zincata di circa 23 metri
quadrati complessivi. La pratica è rimasta in sospeso fino al 2021,
quando il Comune ha comunicato i motivi ostativi soltanto ad alcuni
dei proprietari e poi ha respinto la domanda di condono.

Con lo stesso provvedimento ha ordinato a due dei proprietari di
demolire le opere entro 90 giorni, avvertendo che in caso di
inottemperanza sarebbero seguite l’acquisizione gratuita dell’area
e la sanzione pecuniaria. I proprietari, divenuti tali per
successione, hanno sostenuto di aver saputo della domanda di
condono soltanto dalla comunicazione dei motivi ostativi, di non
aver avuto motivo di dubitare della legittimità dei manufatti e di
essersi attivati contro l’affittuario con una diffida e con la
mediazione per la risoluzione del contratto.

Nel ricorso si dolevano che l’ordine colpisse soltanto loro e
non chi aveva costruito, esponendoli all’acquisizione e alle
sanzioni pecuniarie che a loro avviso potevano riguardare solo il
proprietario responsabile, e di non aver potuto partecipare al
procedimento. Nel corso del giudizio il Comune ha esteso la
notifica agli altri comproprietari e alla società conduttrice,
facendo decorrere per tutti il termine dalla nuova notifica.

Ordine di demolizione e acquisizione gratuita: cosa prevede l’art.
31 del Testo Unico Edilizia

Il perimetro normativo della vicenda è segnato dall’art. 31 del
d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), il cui comma 2
stabilisce che il Comune, accertato l’intervento eseguito senza
permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni
essenziali, ingiunge «al proprietario e al responsabile dell’abuso»
la rimozione o la demolizione, indicando l’area che verrà
acquisita.

Se il responsabile non provvede entro 90 giorni
dall’ingiunzione, il comma 3 prevede l’acquisizione di diritto e
gratuita al patrimonio comunale del bene, dell’area di sedime e di
quella necessaria a opere analoghe, entro dieci volte la superficie
utile abusivamente costruita. L’accertamento dell’inottemperanza,
previa notifica all’interessato, diventa titolo per l’immissione
nel possesso e per la trascrizione, e il comma 4-bis aggiunge, una
volta constatata l’inottemperanza, una sanzione pecuniaria tra
2.000 e 20.000 euro. La disciplina regionale ricalca lo stesso
schema, e sullo sfondo restano il condono della Legge n. 47/1985,
cioè la sanatoria straordinaria, e le regole sulla partecipazione
della Legge n. 241/1990, in particolare la comunicazione di avvio
del procedimento (art. 7) e quella dei motivi ostativi (art.
10-bis).

Proprietario non responsabile dell’abuso: perché deve demolire
secondo il TAR

I ricorrenti non contestano le ragioni del diniego ma soltanto
l’ordine rivolto a loro, e su questo terreno il punto fermo da cui
partono i giudici è che le misure ripristinatorie attengono al bene
e non al reo. Facendo proprio l’insegnamento del Consiglio di Stato
(sentenza n.
1648/2025), il TAR ricorda che tali misure si applicano anche a
chi si trova casualmente in relazione con la cosa come attuale
proprietario, a differenza delle sanzioni afflittive, che
colpiscono soltanto l’autore e richiedono l’accertamento
dell’elemento psicologico.

Diverso è il discorso per l’acquisizione, che incide sulla
proprietà e «recupera» il momento soggettivo, perché presuppone che
il proprietario incolpevole sia stato informato e non si sia
adoperato per evitarla. Demolizione e acquisizione restano due
sanzioni distinte, la reazione al duplice illecito di chi prima
costruisce abusivamente e poi non demolisce, secondo la lettura
della Corte costituzionale (sentenza n.
140/2018) richiamata dai giudici.

In questa cornice l’avvertenza sulle conseguenze
dell’inottemperanza è neutra sotto il profilo della legittimità e
anzi utile, perché mette subito il proprietario estraneo in
condizione di attivarsi. Diventa una sorta di trait
d’union tra la natura reale dell’ordine e la sanzione
ablatoria, e anticipa la notifica dell’accertamento, consentendo al
proprietario di rappresentare al Comune le difficoltà o, in casi
eccezionali, l’impossibilità di eseguire. Tra queste, si legge nel
passaggio ripreso dal TAR, difficilmente rientra la temporanea
indisponibilità del bene, superabile con gli strumenti civilistici
che consentono al proprietario di provvedere in danno del
conduttore, cioè a sue spese.

Sono però valutazioni che appartengono a un segmento successivo
del procedimento, nel quale la parte potrà far valere le sue
ragioni, se del caso impugnando gli atti che non ne tengano conto.
È alla luce di queste coordinate che il TAR respinge le censure
sull’estraneità, osservando che ogni valutazione sulle condotte dei
proprietari successive alla notifica resta fuori dal giudizio e
spetta al Comune, secondo l’art. 34, comma 2, cod. proc. amm., che
vieta al giudice di pronunciarsi su poteri non ancora
esercitati.

Il TAR richiama inoltre l’Adunanza Plenaria (sentenza
n. 9/2017), per la quale l’ingiunzione, atto vincolato, non
richiede motivazione sull’interesse pubblico neppure quando arriva
a distanza di tempo e il titolare attuale non è responsabile. Il
difetto di notifica iniziale è superato dall’integrazione disposta
dal Comune, e non serve la comunicazione di avvio del procedimento,
trattandosi di attività vincolata, secondo un principio che il
Consiglio di Stato considera pacifico. Le doglianze sulla
partecipazione, osservano infine i giudici, sono smentite almeno in
parte dagli stessi ricorrenti, che dell’abuso sapevano almeno dalla
comunicazione dei motivi ostativi, senza che risultino
osservazioni.

Abuso edilizio dell’inquilino: cosa cambia per il proprietario che
affitta

Sul piano tecnico la pronuncia sposta il baricentro della difesa
del proprietario estraneo dall’ordine alla sua esecuzione, perché
conta ciò che il proprietario fa dopo averlo ricevuto, ed è su
quella condotta che il Comune si misurerà accertando
l’inottemperanza. Ne deriva, come indicazione di metodo e non come
affermazione dei giudici, che diffide e azioni per il rilascio del
fondo vanno avviate subito e documentate con date certe, tenendo
presente che per il Consiglio di Stato la
sola diffida non salva dall’acquisizione gratuita e che il
proprietario che ha
locato il terreno all’autore degli abusi e non si attiva perde
l’immobile.

Anche la posta in gioco va misurata con precisione. L’area
acquisibile non coincide con l’intero fondo, perché l’art. 31 la
limita a dieci volte la superficie utile abusiva, che per circa 23
metri quadrati di box significa al massimo poco più di 230 metri
quadrati, e la sua esatta delimitazione, come ha ricordato la
difesa comunale, rileva solo dopo l’accertamento
dell’inottemperanza. Sul versante della sanzione pecuniaria, il
Consiglio di Stato (sentenza n.
6401/2026) ha escluso, per chi aveva acquistato in buona fede
un immobile con un abuso del venditore, che il
proprietario incolpevole tenuto a demolire debba anche
pagarla.

C’è poi un dato che la pronuncia non affronta e che il lettore
deve conoscere. Lo stesso giorno il TAR, con la sentenza n.
1977/2026, sul ricorso separato della società conduttrice, ha
annullato il medesimo provvedimento per difetto di motivazione del
parere dell’autorità preposta al vincolo paesaggistico, con onere
di rivalutazione per il Comune. La sentenza qui commentata non ne
dà conto, ma l’ordine nasceva come conseguenza del diniego, per cui
è ragionevole ritenere che la sua sorte sia ora legata alla nuova
valutazione.

Demolizione al proprietario estraneo all’abuso: le indicazioni
operative

In conclusione, il TAR Toscana ha respinto il ricorso dei
proprietari, confermando la legittimità dell’ordine di demolizione
rivolto nei loro confronti.

La postura che la decisione impone a chi concede immobili in uso
a terzi è di vigilanza attiva, perché le opere del conduttore
finiscono comunque sul tavolo del proprietario, e la comunicazione
dei motivi ostativi è il primo momento utile per farsi sentire. Lo
stesso vale per chi eredita o compra un fondo con manufatti
realizzati da altri, e per chi compra il problema emerge spesso
dopo il rogito, quando il danno non si può più rimediare in via
amichevole con chi ha venduto. È per questo che
la verifica dello stato legittimo va fatta prima del rogito,
secondo il metodo illustrato nel volume
Regolarità edilizia e catastale nelle compravendite
immobiliari.

La pronuncia si allinea all’indirizzo consolidato dalla Plenaria
del 2017. L’abuso cammina con il bene, e chi ne è proprietario
risponde subito dell’ordine e poi di ciò che ha fatto per
eseguirlo.

Ordine di demolizione al proprietario: le domande più
frequenti

Il proprietario che non ha commesso l’abuso deve demolire?

Sì, se l’ordine è rivolto a lui, perché l’art. 31 del d.P.R. n.
380/2001 indica come destinatari il proprietario e il responsabile
dell’abuso. Secondo il TAR Toscana (sentenza n. 1980/2026) la
misura riguarda il bene e non l’autore dell’illecito, e per questo
colpisce il proprietario attuale anche quando le opere le ha
realizzate l’affittuario.

Prima dell’ordine di demolizione il Comune deve comunicare
l’avvio del procedimento?

No. Il TAR Toscana (sentenza n. 1980/2026) ribadisce come
principio pacifico che l’ordine di demolizione, essendo un atto
vincolato, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento,
e il proprietario potrà far valere le proprie ragioni quando il
Comune accerterà l’inottemperanza.

Il proprietario estraneo all’abuso rischia l’acquisizione
gratuita dell’area?

Sì, se non si attiva. Secondo il TAR Toscana (sentenza n.
1980/2026) l’acquisizione presuppone che il proprietario, informato
della situazione, non si sia adoperato per evitarla, e le
iniziative assunte verso l’autore dell’abuso si fanno valere quando
il Comune accerta l’inottemperanza, sapendo che difficilmente basta
invocare la temporanea indisponibilità del bene affittato.

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