Affitti brevi, la Consulta boccia la legge Emilia-Romagna

La Corte costituzionale, tramite la sentenza n. 164 depositata il 9 ottobre 2026, accoglie il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri e dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 5 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 10/2025, per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost.: l’obbligo, valevole sull’intero territorio regionale, di mutare verso la categoria turistico-ricettiva la destinazione d’uso degli immobili adibiti a locazione breve, mentre le strutture extra-alberghiere gestite in forma imprenditoriale possono conservare la destinazione residenziale, determina, ad avviso della Corte, una disparità di trattamento irragionevole e risulta sproporzionato rispetto al fine, pur meritevole di tutela, di contenere l’overtourism; il vizio si riflette sulla disciplina dei poteri comunali di pianificazione, imperniata sulla nuova destinazione d’uso. Non fondate le censure di violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza. Il “Formulario commentato del nuovo processo civile – Aggiornato ai correttivi Cartabia e mediazione” di Lucilla Nigro offre un supporto pratico e operativo per affrontare ogni fase del contenzioso civile, acquistabile su Shop Maggioli e su Amazon. Come supporto per i professionisti, consigliamo il Codice Civile e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Contesto e svolgimento del giudizio

Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato e depositato nel febbraio scorso, ha impugnato gli artt. 4 e 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2025, n. 10, recante la disciplina degli immobili destinati a locazione breve, deducendo, con sei motivi, la violazione degli artt. 3, 41, 42, 117, commi II, lett. e) e m), e III, e 118 Cost. Ad avviso del ricorrente, l’art. 4, nell’assoggettare a titolo edilizio il mutamento d’uso verso la destinazione locazione breve, introdurrebbe un “regime di autorizzazione” ai sensi dell’art. 4, par. 1, n. 6), della direttiva 2006/123/CE, con effetti diretti sull’accesso al mercato e conseguente invasione della competenza statale in materia di tutela della concorrenza; il “nuovo accatastamento” così imposto si risolverebbe, altresì, in una “seconda registrazione”, ulteriore rispetto a quella prevista dall’art. 4 del regolamento (UE) 2024/1028, e in una distorsione della concorrenza fra i gestori di locazioni brevi e quelli di altre strutture ricettive. All’art. 5 venivano imputati la compressione del diritto di proprietà e della libertà d’impresa, l’invasione della competenza statale sui livelli essenziali delle prestazioni, il contrasto con l’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, che consentirebbe ai comuni di fissare “specifiche condizioni” al mutamento di destinazione d’uso ma non “limitazioni” idonee a precludere ex ante la locazione breve in determinate zone, come anche la violazione del principio di sussidiarietà. La Regione, costituitasi in giudizio, ha ricondotto le norme alle proprie competenze in materia di turismo e governo del territorio, richiamando le sentenze n. 94/2024 e n. 186/2025 e valorizzando le finalità di contrasto all’overtourism e di tutela del diritto all’abitazione. È stata altresì ammessa, ai sensi dell’art. 6 delle Norme integrative, l’opinione scritta dell’associazione Host + Host, che ha denunciato la frammentazione del quadro normativo e l’assenza di dati empirici a supporto delle misure regionali. Il “Formulario commentato del nuovo processo civile – Aggiornato ai correttivi Cartabia e mediazione” di Lucilla Nigro offre un supporto pratico e operativo per affrontare ogni fase del contenzioso civile, acquistabile su Shop Maggioli e su Amazon. Come supporto per i professionisti, consigliamo il Codice Civile e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. La legge regionale n. 10/2025: contenuti e finalità

La Corte muove dalla ricostruzione delle disposizioni impugnate. L’art. 4, comma I, individua, nell’ambito della categoria funzionale turistico-ricettiva, la specifica destinazione d’uso urbanistica denominata locazione breve, stabilendo che il mutamento d’uso, con o senza opere, di un’unità immobiliare da diversa categoria funzionale verso tale destinazione è rilevante sotto il profilo urbanistico ed edilizio ed è soggetto ai titoli edilizi previsti dall’art. 7: chi intenda destinare a locazione breve una seconda casa avente destinazione residenziale deve dunque munirsi del titolo abilitativo previsto per l’intervento edilizio connesso o, in assenza di opere, presentare una SCIA. Si tratta, osserva la Corte, di una scelta priva di riscontro nella legislazione delle altre regioni. L’art. 5 consente ai comuni di individuare, nei propri strumenti di pianificazione urbanistica, ambiti del territorio nei quali l’insediamento della nuova destinazione è ammesso o subordinato a specifiche condizioni, indicando al comma V, a titolo esemplificativo, la fissazione di percentuali massime di unità residenziali destinabili a locazione breve, la limitazione o il divieto di determinati interventi edilizi (frazionamenti, demolizioni e ricostruzioni, recupero dei sottotetti), la previsione di requisiti dimensionali e standard qualitativi ulteriori e il condizionamento del mutamento d’uso all’esistenza o alla realizzazione di dotazioni territoriali e pertinenziali. La nozione di locazione breve, mutuata dalla normativa statale (art. 4 d.l. n. 50/2017 e art. 13-ter d.l. n. 145/2023), comprende le locazioni di durata non superiore a 30 giorni, stipulate anche nell’esercizio di attività d’impresa: la legge si applica, pertanto, tanto alle locazioni imprenditoriali quanto a quelle non imprenditoriali, e persino alle locazioni brevi non turistiche, mentre ne restano escluse le locazioni turistiche di durata superiore ai 30 giorni. Diversamente dalla disciplina toscana scrutinata con la sentenza n. 186/2025, il legislatore emiliano-romagnolo parte dal presupposto che le locazioni brevi producano effetti positivi in alcuni contesti, aumentando e diversificando la ricettività nelle zone poco frequentate, e negativi in altri, specie nelle città universitarie, ove riducono e rincarano l’offerta abitativa per lavoratori e studenti; di qui l’opzione di rivolgere l’art. 5 a tutti i comuni, e non soltanto ai capoluoghi di provincia o a quelli ad alta densità turistica.

3. Tutela della concorrenza, questioni non fondate

Esaminate in via prioritaria, poiché attinenti al riparto di competenze, le censure riferite all’art. 117, comma II, lett. e), Cost. sono dichiarate non fondate. Quanto all’art. 4, la Consulta richiama la sentenza n. 94/2024, con cui, in relazione alla legge valdostana che imponeva il passaggio dalla destinazione “abitazione permanente o principale” a quella “abitazione temporanea” in ipotesi di uso turistico prevalente dell’alloggio, superiore a 180 giorni annui, era stata riconosciuta la competenza regionale a regolare la destinazione d’uso urbanistica degli immobili adibiti a locazione turistica, nell’ambito della materia concorrente del governo del territorio e in linea coi principi fondamentali dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001. Le regioni, rammenta il Collegio, hanno tradizionalmente competenza sui mutamenti di destinazione d’uso (art. 10, comma II, d.P.R. n. 380/2001) e il potere comunale di zonizzazione funzionale è, per sua natura, idoneo a limitare l’iniziativa economica dei proprietari; né alle regioni è precluso, nelle materie di loro competenza, introdurre regimi autorizzatori nelle ipotesi ove la direttiva servizi lo consente. In modo analogo, l’art. 5, che rispetto all’art. 59 della l.r. Toscana n. 61/2024 si orienta ancor più marcatamente verso il governo del territorio, atteso che la disciplina comunale delle locazioni brevi va inserita negli strumenti di pianificazione urbanistica e le verifiche avvengono nell’ambito dei controlli sul mutamento di destinazione d’uso, risulta correttamente autoqualificato dal legislatore regionale; nella stessa materia rientrano anche i quattro esempi di intervento comunale indicati al comma V.

4. Overtourism e test di proporzionalità

Prima di affrontare le censure fondate sugli artt. 3 e 41 Cost., la Corte ribadisce che la competenza regionale non riguarda solamente le strutture ricettive classificate, bensì si estende alle locazioni turistiche, e può essere esercitata sia tramite una disciplina urbanistica che mediante poteri comunali regolatori e autorizzativi di altra natura; il livello regionale e quello locale sono, in linea di massima, i più adeguati a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli, di tipo sociale e urbanistico, contrapposti. La disciplina regionale può conformare le facoltà dei privati, incluso il contenuto del diritto di proprietà, dato che la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non costituisce elemento essenziale di tale diritto; le opzioni del legislatore regionale restano tuttavia soggette a un test di proporzionalità, dovendo perseguire un interesse meritevole di protezione con un mezzo idoneo, necessario e proporzionato. Lo scopo di contenere l’overtourism, responsabile della contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, con effetto inflazionistico sui relativi costi, e della trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, è senz’altro meritevole di tutela, come confermano la giurisprudenza della Corte di giustizia (Grande Sezione, sentenza 22 settembre 2020, cause riunite C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments), il regolamento (UE) 2024/1028 e, da ultimo, la proposta di regolamento europeo sull’accessibilità economica e la disponibilità degli alloggi (Affordable Housing Act) del 9 settembre 2026, che annovera fra le misure la restrizione dell’accesso ai servizi di locazione a breve termine in immobili residenziali. Sono quindi ammissibili, ad esempio, misure di contingentamento delle locazioni turistiche in determinate zone, come quelle previste dall’art. 5, comma V, lett. a), della legge emiliano-romagnola, dall’art. 59, comma III, lett. a), della legge toscana e, per il Comune di Venezia, dall’art. 37-bis d.l. n. 50/2022: il contingentamento è compatibile con l’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, in quanto non si traduce in un divieto assoluto della locazione turistica in una certa zona ovvero in un certo edificio, bensì condiziona l’insediamento di quell’utilizzo al rispetto di un determinato rapporto con le unità residenziali (sentenza n. 61/2026), come confermano anche la relazione tecnica al disegno di legge di conversione del d.l. n. 69/2024 (Salva Casa) e le relative linee di indirizzo ministeriali. Resta fermo, in ogni caso, il rispetto dell’art. 23-ter, comma I-quater, secondo periodo, che sottrae i mutamenti d’uso ivi contemplati all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale e al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi.

5. Art. 4, disparità di trattamento e sproporzione

La disciplina dell’art. 4 non supera lo scrutinio condotto alla stregua degli artt. 3 e 41 Cost. La Corte condivide il presupposto della censura statale: la l.r. Emilia-Romagna n. 16/2004 annovera tra le strutture extra-alberghiere gli affittacamere e le case e appartamenti per vacanze, per i quali è prescritta la gestione in forma imprenditoriale (artt. 10 e 11), ma che possono conservare la destinazione residenziale, come chiarito dalla delibera della Giunta regionale n. 802/2007 e confermato dal Consiglio di Stato (Sez. V, n. 10361/2025). L’obbligo di passaggio alla categoria turistico-ricettiva grava, pertanto, soltanto sui gestori di locazioni brevi, con una disparità che non persegue alcun fine meritevole di protezione. Il raffronto con la sentenza n. 186/2025 è eloquente: in quella sede l’art. 41, comma III, della legge toscana, che imponeva la destinazione turistico-ricettiva per gli immobili adibiti ad attività ricettiva extra-alberghiera, era stato ritenuto non irragionevole proprio in quanto a dette strutture è imposta la gestione imprenditoriale, di conseguenza l’utilizzo stabile e organizzato del bene giustifica l’adeguamento della destinazione urbanistica. L’art. 4 della legge emiliano-romagnola, al contrario, colpisce locazioni brevi che possono essere anche sporadiche, sia perché ammesse in forma non imprenditoriale, sia perché l’obbligo non è condizionato al superamento di alcuna soglia di utilizzo dell’immobile a tali fini: la limitazione non può giustificarsi con l’esigenza di allineare la destinazione urbanistica all’utilizzo effettivo del bene. Né la norma si salva là dove si applica alle locazioni brevi imprenditoriali, non comprendendosi, in tale ipotesi, la ratio del differente regime rispetto alle strutture extra-alberghiere, anch’esse a gestione imprenditoriale bensì libere di mantenere la destinazione residenziale. L’art. 4, infine, non è risultato idoneo a perseguire lo scopo di limitare l’overtourism, fenomeno che interessa zone circoscritte del territorio, laddove la norma, a differenza delle misure che i comuni possono adottare sulla base dell’art. 5, opera sull’intero territorio regionale, risultando quindi sproporzionata rispetto a tale fine.

6. Illegittimità derivata dell’art. 5 e dispositivo

Fondata è pure la questione sull’art. 5, la cui intera disciplina è preordinata a regolare l’”[i]nsediamento dell’uso locazione breve”, ossia della nuova destinazione d’uso introdotta dall’art. 4: accertato il contrasto di quest’ultima cogli artt. 3 e 41 Cost., il vizio non può non riflettersi sulla disposizione il cui baricentro è rappresentato proprio dal nuovo istituto, dal momento che, quando la disciplina delle locazioni brevi passa tramite uno strumento giudicato confliggente con tali parametri, anche la relativa regolazione comunale si pone in contrasto coi medesimi. La Corte precisa che restano fermi i principi enunciati in ordine alla legittimità di interventi regionali e comunali di contenimento delle locazioni brevi. Assorbite le ulteriori questioni, la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 5 della l.r. Emilia-Romagna n. 10/2025, e non fondate le questioni sollevate in riferimento all’art. 117, comma II, lett. e), Cost. La pronuncia conferma che la regolazione delle locazioni brevi resta nella disponibilità di regioni e comuni, tracciandone al contempo un perimetro preciso: le misure devono essere calibrate sulle aree effettivamente interessate dall’overtourism e non possono riservare ai gestori di locazioni brevi, specie se occasionali, un trattamento deteriore, privo di giustificazione, rispetto a quello delle strutture extra-alberghiere.

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