Regolamento europeo sugli affitti brevi e non solo (ad esempio, si occupa anche delle seconde case). Un regolamento che ha fatto discutere nell’immediato, tirato per la manica da chi lo interpreta come una esiziale mazzata alla libertà della proprietà individuale, chi ritiene che si tratti d una apertura generosa alle istanze delle città soffocate dall’overtourism e infine, chi pensa che sia poco più di uno spot e non vada alle radici del problema (dell’overtourism ed affitti brevi).
Nelle more dell’approvazione del regolamento, che si situa all’interno dell’Affordable Housing Plan, ovvero del Piano europeo per la casa di cui abbiamo già trattato su queste pagine, ci siamo rivolti al professor Giacomo Menegus, costituzionalista, ricercatore di dritto costituzionale e pubblico presso l’Università di Modena e Reggio Emilia, “specialista” del tema abitativo, che ha contribuito a fare emergere e a porlo sotto la lente di ingrandimento del legislatore nazionale.
Regolamento europeo sugli affitti brevi, come dobbiamo interpretarlo? E’ davvero un passo avanti nel contenimento degli affitti brevi ?
“Bisogna ricostruire sia pur brevemente la storia, per comprendere meglio il peso di questa proposta di Regolamento europeo. Tutto nasce svariati anni fa, quando davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione europea arriva una causa, nata in Francia, promossa da Airbnb. La Francia è stata uno dei primi Paesi ad adottare delle regolazioni stringenti rispetto agli affitti brevi, però in quel caso voleva applicare una legge degli anni ’70 alla multinazionale, che considerava alla stregua di un semplice intermediario immobiliare nel mercato. Airbnb si oppone dichiarando di essere una piattaforma che offre servizi propri delle società dell’informazione e affermando di godere, alla luce del diritto della UE, di una spiccata liberalizzazione; ovvero, servizi della piattaforma (come quelli di Booking e di altre piattaforme) sarebbero servizi di intermediazione tra il turista e l’host che offre una casa o parte di un’abitazione, in affitto. Un tipo di attività che viene disciplinato con un approccio molto liberalizzato dall’Unione Europea, analogo a quello del commercio elettronico, per cui gli Stati membri non possono intervenire a regolamentare le piattaforme o meglio i servizi delle piattaforme, se non a fronte di requisiti molto gravosi, sia sostanziali che procedurali. Airbnb vince (siamo nel 2019) mettendo al riparo la sua attività dalle ipotesi di regolamentazione degli Stati membri”.
Qual era la questione di fondo?
“Il timore di Airbnb a quei tempi era che potesse fare la stessa fine che aveva fatto Uber . Infatti, Uber faceva una cosa simile: metteva in contatto gente che necessitava di un trasporto urbano e, semplificando, dei tassisti non professionisti, rivendicando la stessa libertà di Airbnb. Però, la Corte di Giustizia nel caso di Uber stabilì che l’attività offerta non poteva di fatto distinguersi dal servizio offerto dai tassisti non professionisti e perciò gli Stati potevano regolamentarla come fosse un servizio di trasporto urbano non di linea. Tornando a Airbnb la sua vittoria, come segnalai a suo tempo, non esimeva i singoli host dal rimanere soggetti alle leggi del singolo Paese. In realtà infatti non esisteva e non esiste ad ora una liberalizzazione unica e uniforme per tutti i Paesi membri del servizio di affitto breve. Dato per certo che senza l’offerta dei singoli host la piattaforma serve a poco, permane una frammentazione a valle che si riflette inevitabilmente sull’attività di Airbnb. La questione è diventata evidente quando alcuni Paesi hanno deciso di introdurre regole per i propri host, come mostrare i codici online per potere svolgere l’attività. Anche Airbnb ha dovuto prendere atto di queste nuove regole, per giunta diverse da Paese a Paese. Ciò ha comportato in definitiva un malfunzionamento del mercato unico dei servizi. Il paradosso che si era creato era questo: da un lato, la vittoria di Airbnb aveva stabilito la liberalizzazione della piattaforma; dall’altro, i singoli Paesi continuavano a gestire secondo regole proprie gli host. Nel 2024, la UE affronta il problema con un primo regolamento, il 1028, quello che riguarda la raccolta e condivisione dei dati nel settore degli affitti brevi. In pratica, si prevedevano delle regole comuni nella zona UE per la condivisione fra le piattaforme e le autorità nazionali delle informazioni relative agli affitti brevi. La direzione era quella di andare verso l’uniformizzazione delle regole. In questa direttrice si inserisce questa nuova proposta di regolamento, che quindi ha relativamente poco a che vedere con la tutela del diritto alla casa”.
Un regolamento che tuttavia è inserito in una cornice più ampia, l’Affordable Housing Plan. Come mai?
“E’ vero, ma la base giuridica è l’art. 114, ovvero il miglioramento del funzionamento del mercato unico, anche perché, come dichiara lo stesso regolamento, l’UE non ha competenza sulle politiche abitative, né sull’urbanistica, né sulla materia più generale del governo del territorio. Si tratta di competenze che sono tutte in capo alle autorità degli Stati Membri, poi distribuite a seconda degli ordinamenti costituzionali di ciascun Paese. Quindi, già nella valutazione di questo regolamento bisogna tenere conto di qual è la prospettiva, la base giuridica e la storia precedente; questo regolamento viene incontro al fatto che, dal momento che venne riconosciuta agli Stati membri la facoltà di regolare l’attività degli affitti brevi (non quella della piattaforma), viene data anche la possibilità, di mettere restrizioni e regole sulla disciplina dei singoli affitti brevi, a tutela dell’accessibilità degli alloggi e di altre finalità di interesse comune. Tuttavia un’altra sentenza del 2020 rimetteva alle valutazioni delle autorità degli Stati membri ed eventualmente dei giudici, la presenza dei requisiti di proporzionalità, necessità e così via, che queste misure dovevano avere per non essere eccessive rispetto alla libertà di disporre gli affitti brevi. Così facendo però, ogni Paese, ogni singola città, ogni singolo giudice, poteva arrivare a valutazioni e apprezzamenti diversi. Con questa proposta, la Commissione europea cerca di costruire un elemento comune per verificare proporzionalità, necessità e via dicendo, costruendo una tendenza ad andare in una direzione comune, mettendo in campo valutazioni non sulla base di standard e criteri completamente diversi “.
Sono questi i motivi per cui questa proposta di regolamento è stata salutata come una svolta epocale, nel bene e nel male?
“Sì, soprattutto per noi italiani che veniamo da una prospettiva di quasi “non-regolazione”, l’idea che l’Unione Europea preveda che, nelle aree sotto stress abitativo (un concetto che suona molto vicino a ciò che prevede la legge toscana), con un calcolo che secondo le prime analisi del professor Filippo Celata copre larga parte delle maggiori città italiane, le amministrazioni locali possono legittimamente intervenire con restrizioni, è una notizia. Un principio che è sembrato senz’altro un avanzamento. Non so se l’effetto sia lo stesso per altri Paesi già più avanzati nella regolazione del fenomeno. Tuttavia, ritengo che Affordable Housing Plan, Airbnb, si sia perso di vista un dato importante, ovvero il fatto che questo regolamento non dà dei poteri ai Comuni circa l’adozione di queste misure”.
Cosa significa?
“Se l’ordinamento nazionale prevede questa possibilità, allora tutto bene. Facciamo un esempio: la legge toscana, ovvero il Testo Unico del Turismo della Regione Toscana, prevede già la possibilità per gli amministratori locali di intervenire con misure restrittive ricorrendone i presupposti, come successo a Firenze. Ciò significa che a quelle misure si applicherà eventualmente il regolamento europeo, quando e se verrà approvato dopo aver completato i passaggi istituzionali. Semmai, il problema dei Comuni toscani sarà quello di riallineare, se del caso, la propria disciplina al regolamento. Per chiarire l’esempio, prendiamo un altro Comune che non ha ancora la possibilità di varare queste restrizioni, ad esempio Milano. Il regolamento europeo non dà la potestà al Comune di Milano di introdurre una gestione più restrittiva agli affitti brevi. Di fatto, riemerge la logica da cui siamo partiti: l’UE interviene per migliorare il funzionamento del mercato unico, ma queste materie rimangono sotto l’egida degli Stati nazionali”.
Il regolamento verrà applicato anche alle misure intervenute prima della sua approvazione e messa a terra?
“Nella sua forma odierna, il regolamento dice esplicitamente, all’art.14, che non verrà applicato alle misure precedenti. Però si dice anche che le autorità competenti potrebbero anche revisionare queste misure (precedenti) con riferimento al regolamento. E a mio parere non è da escludere che in qualche modo trovi comunque applicazione indiretta anche rispetto alle misure già in essere, in particolare se occorresse il caso di un giudizio circa una misura nata prima del regolamento stesso, dal momento che il giudice comunque ha davanti a sé dei requisiti precisi per giudicare la proporzionalità, l’adeguatezza e altro, della misura oggetto del giudizio”.
Il regolamento si applica anche alle seconde case, cosa ne pensa?
“Anche questo è un fenomeno molto diffuso in Italia, sto pensando a realtà come Venezia che ha un grosso parco di seconde case soprattutto appartenenti a stranieri, come anche zone fortemente turistiche come il Chianti, in Toscana o in generale contesti di montagna o mare. Anche in questo caso, il regolamento non attribuisce agli enti locali la possibilità di intervenire, ma interviene laddove le misure restrittive siano già previste”.
La temporaneità delle misure restrittive, secondo lei, pone qualche problema?
“Per tutte le norme restrittive della proprietà, sia che riguardano gli affitti brevi che le seconde case, è prevista una durata temporale di 5 anni, eventualmente rinnovabile. Questa norma apre in effetti alcuni dubbi. Intanto, la durata dei 5 anni è divuta lla speranza che che la situazione di tensione abitativa nel frattempo si risolva, rendendo inutili le limitazioni. Poi, la proposta fatta in precedenza da ATA (Alta Tensione Abitativa, nato a Venezia e molto attivo sulle questioni dell’overtourism e affitti brevi) raccolta dalla legge toscana, prevedeva sì la possibilità di proorogare le misure dopo 5 anni, ma senza che fosse richiesta una nuova valutazione, con la necessità di ri-adozione ecc. Inoltre, vengono richieste la messa in opera di una serie di attività, analisi, valutazioni, che non mi sembra siano molto calibrate sulle reali capacità delle amministrazioni dei singoli Stati europei, in particolare quelle dell’Europa meridionale. Ma non solo”.
In foto Giacomo Menegus
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