Rent control. Abbassare gli affitti per decreto

Per modificare la distribuzione e l’accesso all’abitare nel senso dell’inclusione e del diritto all’abitare è necessario intervenire direttamente sui canoni d’affitto, impedendo che siano fissati a partire dall’arbitrio di chi possiede le case e dalla ricattabilità di chi ha bisogno di viverci. Questo tipo di intervento è conosciuto come “controllo degli affitti”, in inglese rent control.

La definizione in inglese non deve confonderci: forme di controllo degli affitti esistono da quando esiste la proprietà della terra. Ci furono leggi per bloccare o cancellare il pagamento dei fitti nella Roma repubblicana del 40 a.C. e nella Cina della dinastia Song nell’anno Mille. Un Decretum Camerae Apostolicae in fauorem inquilinorum sancì il controllo dello Stato Pontificio sugli affitti nel 1513, e un editto del Regno di Sardegna a metà del Settecento affidò al vicario di Torino il compito di “conoscere e provvedere circa le differenze per eccessivo aumento di fìtto tra li padroni di case poste in detta Città ed i loro affittavoli, e di procedere ove d’uopo alla tassa de’ luoghi appigionati”. Nel Ducato di Modena, nel 1815, si pubblicò una legge che fissava l’affitto al 6% del valore della proprietà.

Non c’è bisogno di vivere in un paese socialista per riconoscere la facoltà di ogni Stato di calmierare i prezzi di alcuni beni per garantirne la distribuzione equa, oppure il controllo, o addirittura di imporre un monopolio. In Italia il tabacco è tuttora un monopolio di Stato, e fino al 1974 lo era anche il sale. Periodicamente, a tutela della popolazione più impoverita, lo Stato può bloccare l’aumento dei prezzi di alcuni beni di prima necessità: l’ultimo blocco “anti-inflazione” è stato all’inizio del 2024 e ha influito sui prezzi di pasta, latte, uova, pannolini e olio.

L’idea che ogni intervento pubblico sui prezzi dei beni sia in qualche modo una violazione di un meccanismo che si autoregola deriva dall’idea mitologica, e falsa, della libertà del mercato: un’idea che appartiene alla modernità, e che si basa su una divisione inesistente tra Stato e mercato. Nella realtà, tutte le transazioni commerciali sono regolate dallo Stato, che impone tassazioni differenziali sulle diverse merci, eroga sussidi o sgravi per rendere più accessibili alcuni prodotti (come per i mutui per la prima casa), finanzia determinati settori di mercato per renderli più efficienti (l’industria automobilistica italiana, per esempio, è stata sempre finanziata dallo Stato); oppure stabilisce il prezzo massimo di alcune merci (per esempio, i materiali per la riqualificazione energetica, agevolati dalla recente iniziativa del 110% del Pnrr).

Il rent control prevede di inserire anche gli affitti tra i beni calmierabili, visto l’impatto sproporzionato che ha sulla vita pubblica. Si tratta di una politica attualmente applicata in molte città e paesi del mondo, Europa compresa, e di cui si parla da decenni nella letteratura sul diritto all’abitare. Da quando la liberalizzazione degli affitti ha rimosso le protezioni per inquiline e inquilini, alcune delle quali esistevano da prima delle guerre mondiali, questa letteratura non ha fatto che crescere, e negli anni posteriori alla pandemia abbiamo assistito a una vera esplosione dei lavori di ricerca sul rent control, sia storica che economica e politica.

In Italia, tuttavia, l’idea di reintrodurre una regolamentazione pubblica sui canoni d’affitto non è mai stata discussa pubblicamente dopo la fine dell’equo canone. Solo il sindacato Asia-Usb a marzo 2025 ha organizzato un convegno a Roma proprio intorno a una proposta di legge sull’abitare che includerebbe il controllo degli affitti. Ma quando si parla di controllo pubblico sugli affitti, in Italia la questione viene associata sempre all’equo canone, la specifica forma di controllo sui canoni di locazione che era in vigore fino agli anni Novanta, introdotta in seguito a una lunga serie di iniziative legislative frammentarie che si possono far risalire addirittura alla Prima guerra mondiale. Queste forme di regolazione forzata dei canoni d’affitto sono chiamate “controllo degli affitti di prima generazione”, e prevedono canoni anche dieci volte inferiori ai prezzi di mercato.

Alla fine del Novecento e nei primi anni Duemila, tuttavia, si sono sviluppate politiche di controllo degli affitti meno radicali, che mirano comunque a facilitare l’accesso alla casa, ma senza creare una disparità così grande tra alloggi calmierati e alloggi liberi. Il contesto presente, infatti, è completamente diverso da quello dell’epoca dell’equo canone. Le forme di controllo degli affitti definite di seconda e terza generazione si rivolgono a una popolazione che si prevede che possa comunque permettersi di pagare una quota mensile ragionevole, ma non di sostenere il continuo aumento dei canoni imposto dai proprietari.

I controlli di seconda generazione mirano a frenare l’aumento continuo dei canoni degli affitti – rent freeze – in alcuni casi a ridurli artificialmente, ma rimanendo nello stesso ordine di grandezza dei canoni del libero mercato. Le proposte più avanzate, come quella recente dei sindacati inquilini dello Stato spagnolo, richiedono di dimezzare i canoni.

Spesso l’espressione inglese rent control è usata proprio per caratterizzare la proposta di controllo degli affitti in senso divergente rispetto all’equo canone. È importante distinguere tra queste due forme storicamente diverse di controllo degli affitti, anche perché spesso gli effetti distorsivi della prima forma vengono menzionati per impedire il dibattito sulle politiche di nuova generazione. L’obiettivo è senz’altro lo stesso – tutelare un bene fondamentale per la salute pubblica, escludendolo dalla libera regolazione del mercato che, come abbiamo visto, finisce per escludere una parte crescente della popolazione dall’accesso al diritto alla casa. Ma il modo per farlo è diverso, perché si applica a un contesto storico completamente diverso dall’Europa della prima metà del Novecento.

TRE MITI NEGATIVI
Di questa politica, insomma, non si sente mai parlare, sebbene sia applicata già da molti governi europei. In tutto il Sud Europa la liberalizzazione degli affitti è stata legittimata attraverso un argomento erroneo: che le protezioni pubbliche sugli affitti sarebbero stati controproducenti per gli stessi inquilini, perché peggiorerebbero la qualità delle case, limiterebbero la disponibilità delle case, e potrebbero addirittura accelerare processi di sfratto e di sgombero. L’idea di fondo è che, se i proprietari e i promotori immobiliari fossero obbligati a mantenere i canoni d’affitto entro certi limiti, quindi senza poter estrarre una rendita sufficiente dalle loro proprietà, potrebbero non voler costruire più, o non fare la manutenzione delle loro case, o addirittura sfrattare i loro inquilini. Questa posizione ricorda la reazione dei proprietari delle miniere alla fine dell’Ottocento di fronte alle richieste dei movimenti operai. Ai sindacati che reclamavano la fine del lavoro minorile e una giornata di lavoro non superiore alle otto ore, le imprese minerarie rispondevano che tali restrizioni sarebbero andate contro gli interessi dei lavoratori, perché, se le miniere non avessero più fatto abbastanza profitti, avrebbero dovuto chiudere, lasciando i minatori disoccupati. Naturalmente i movimenti operai non hanno creduto a questa argomentazione.

I miti sugli effetti negativi del rent control però sono stati il mantra con cui economisti e think tank neoliberali hanno impedito in molte occasioni che si sviluppasse un dibattito equilibrato su questa politica. Tom Slater, geografo di Edimburgo, attualmente a Columbia University, ha studiato a fondo il ruolo che hanno avuto think tank come il Fraser Institute nel dibattito sin dagli anni Settanta. In linea con l’operato dei think tank in molti altri settori del welfare, la diffusione di falsi miti e di narrazioni distorte sul rent control ha comportato una vera e propria saturazione del campo discorsivo pubblico sul tema, a cui hanno partecipato economisti importanti come Milton Friedman e Friedrich Hayek. Essa ha raggiunto picchi epici, come quando l’economista svedese Assar Lindbeck scrisse che il controllo degli affitti “sembra essere la tecnica più efficace per distruggere una città – oltre a bombardarla”. Gunnar Myrdal definì il rent control “il peggior esempio di cattiva pianificazione da parte di governi privi di coraggio e di una visione”.

Per i due studiosi Tom Slater e Hamish Kallin, questa azione dei think tank contro le politiche di controllo dell’affitto si può chiamare “agnotologia” (agnotology), cioè promozione intenzionale dell’ignoranza. Diffondendo idee erronee sugli effetti del controllo dell’affitti, gli economisti neoliberali hanno creato un clima discorsivo che rende impossibile immaginare alcuna alternativa alla “autoregolamentazione” del mercato abitativo, cioè alla versione urbana della mano invisibile del mercato di Adam Smith. Le loro analisi potrebbero essere considerate pseudo-scientifiche, poiché rispondono agli interessi delle lobby della proprietà immobiliare e della costruzione. Tuttavia, esse hanno l’effetto di relegare ai margini la ricerca seria sulle questioni abitative, monopolizzando le comunicazioni e le consulenze per i decisori politici. […] A differenza che in passato, però, oggi abbiamo una grande quantità di prove del fatto che il mercato abitativo non si regola da solo, e che la deregolamentazione e la liberalizzazione degli affitti non hanno affatto prodotto disponibilità di case accessibili per tutti come prevedeva la mitologia neoliberale. In alcuni casi – si pensi a Detroit – il libero mercato ha prodotto effetti comparabili a un bombardamento, gli stessi che si attribuivano al controllo degli affitti. È vero che non si può dimostrare una correlazione diretta tra l’implementazione del rent control e il calo degli affitti, o l’aumento di case sul mercato. I fattori in gioco per mostrare una correlazione diretta sono troppi, e i contesti da analizzare sono sempre molto diversi. Tuttavia, non si può neanche identificare una correlazione tra deregolamentazione e accessibilità delle case. Al contrario: durante il mezzo secolo appena trascorso, caratterizzato da crescenti liberalizzazioni, l’accessibilità della casa non ha fatto altro che peggiorare.

I miti negativi sul rent control identificati da Slater e Kallin sono tre: il mito della qualità, il mito dell’offerta, e il mito dell’efficienza. Secondo il mito della qualità, un controllo pubblico sugli affitti contribuirebbe a ridurre la qualità degli alloggi sul mercato, perché i proprietari non riceverebbero abbastanza introiti da potersi permettere delle ristrutturazioni: le case senza manutenzione cadrebbero a pezzi, e gli inquilini finirebbero per perdere quelle che già hanno. Per il mito dell’offerta, invece, la riduzione della rendita porterebbe molti proprietari a scegliere di non affittare più, riducendo ulteriormente l’offerta di case in affitto. Infine, il mito dell’efficienza sostiene che il controllo pubblico degli affitti è un sistema inefficiente di gestione di offerta e domanda abitativa, perché potrebbe incoraggiare le famiglie ad affittare case più grandi di quelle di cui hanno bisogno.

Tutti questi miti sarebbero più plausibili se, durante il mezzo secolo di deregolamentazione del mercato degli affitti, avessimo avuto un miglioramento della qualità, un aumento dell’offerta e un’organizzazione efficiente della distribuzione degli alloggi. Se così fosse, l’Ue non avrebbe dovuto creare una Commissione per risolvere il problema abitativo, l’Onu non avrebbe dovuto istituire un Relatore speciale sull’accesso alla casa che periodicamente scrive ai governi di tutto il mondo chiedendo di evitare di sfrattare persone vulnerabili; ma soprattutto non avremmo quasi 900 mila persone che dormono nelle strade o nei centri di emergenza in tutta Europa. Difficilmente lo si può considerare un buon risultato.

Per quanto riguarda il mito della qualità, basti sapere che la qualità delle case nei paesi in cui ci sono forme di regolamentazione degli affitti, come i Paesi Bassi, sono molto superiori a quelle dei paesi dove non ce ne sono; e che gli effetti del laissez-faire rispetto alla qualità delle case ha portato continui disastri. Per quanto riguarda il mito dell’offerta, cioè l’idea che una regolamentazione del mercato potrebbe ridurre l’offerta di case, esso dà per scontato che il mercato privato possa funzionare solo spremendo gli inquilini oltre le loro possibilità, e che qualunque forma di restrizione sui profitti – per esempio, l’Iva – metterebbe a rischio un intero settore commerciale. L’aumento o la riduzione dell’offerta abitativa ha poco a che vedere con il controllo degli affitti; anzi, l’attuale riduzione drammatica dell’offerta in Italia è un effetto del libero mercato. La questione dell’efficienza, infine, rivela il pregiudizio classista dell’economia neoliberale: agli inquilini bisogna offrire il minimo possibile; l’efficienza non si calcola sul loro benessere, bensì sulla rendita potenziale che si può estrarre dalle loro vite.

Il problema è che per gli economisti neoliberali la casa è un bene che dipende dalle leggi astratte della domanda e dell’offerta; le città sono spazi astorici dove vivono “homines oeconomici” impersonali, le cui scelte dipendono solo dal calcolo razionale. In un tale luogo inesistente, a minori profitti, un imprenditore potrebbe scegliere di investire su un altro settore. Nel mondo reale, la casa non funziona come le altre merci, perché non se ne può fare a meno. Il prezzo delle case si basa in una piccola parte sui costi di produzione e di manutenzione, ma per lo più dipende da un elemento esterno alle dinamiche produttive: il terreno. Il valore del terreno, specialmente del terreno urbano, si basa su criteri esterni alle leggi di mercato. Lo stesso fatto che il maggiore e minore valore delle case non dipenda dai costi di produzione, ma dalla posizione geografica, rende quello degli alloggi un mercato completamente sui generis: il valore che si estrae dagli alloggi è prodotto dalle interazioni sociali all’interno delle città, che rendono alcuni spazi più pregiati di altri. Nei modelli economici neoliberali lo spazio è isotropico, non connotato geograficamente e socialmente; nella realtà, esso dipende dagli usi prevalenti in ogni determinato luogo.

Per questo il rent control è una politica profondamente interessante. A differenza degli espropri, che influiscono direttamente sulla proprietà degli immobili, il controllo degli affitti è una politica riformista, che lascia inalterati i rapporti di forza, sebbene miri a equilibrare contrattualmente la quantità di ricchezza trasferita ogni mese dagli inquilini ai proprietari, tendenzialmente a favore degli inquilini. Tuttavia, inserendosi nell’interazione contrattuale tra inquilini e proprietari, ha un aspetto radicale, perché demercifica la casa, ribadendo non solo il diritto dello Stato di regolare la quantità di ricchezza che ne possono estrarre i proprietari, e i limiti all’accesso imposti agli inquilini, ma anche una forma di “controllo inquilino” sulla casa. Quando i canoni sono controllati dallo Stato, i proprietari non hanno pieno potere sulla rendita che possono ricavare dagli immobili di cui, tuttavia, non vengono espropriati; il rent control riconosce, in qualche modo, che “la casa è (anche) di chi l’abita”. A questo si deve la grandissima acrimonia che gli economisti neoliberali esprimono di fronte a questa politica: essa mette in crisi – più di qualunque altro calmiere dei prezzi – l’idea stessa della proprietà. Toccando la proprietà della casa, infatti, il rent control tocca la proprietà della terra, cioè dei mezzi di produzione – il cardine dell’ordinamento economico dominante. Nella pratica, però, il rent control non è una forma di esproprio, bensì un limite ai profitti, basato sul fatto che il “mercato” della casa gioca con un bene indispensabile, dalla cui disponibilità dipendono infiniti altri fattori della vita sociale – uno dei quali è la salute pubblica. (stefano portelli)