Cambio d’uso da produttivo a direzionale, niente ripristino ma conguaglio se avviene entro dieci anni

Trasformare un capannone artigianale in uffici è un cambio di
destinazione d’uso gratuito se resta nella stessa categoria? Se il
Comune contesta il cambio d’uso, può ordinare il ripristino o
chiedere gli oneri? E tornare agli usi artigianali basta a evitare
di pagare la differenza?

La risposta arriva dal Consiglio di Stato con la sentenza n.
7670 del 21 ottobre 2026, che smonta l’idea secondo cui il
cambio di destinazione d’uso da produttivo a direzionale, restando
nella stessa categoria funzionale, sarebbe anche gratuito, perché
un passaggio lecito sul piano urbanistico resta oneroso se avviene
nei dieci anni dalla fine dei lavori. Chi possiede un immobile nato
per l’artigianato e lo vede trasformato in uffici può ritrovarsi a
pagare la quota sul costo di costruzione che a suo tempo non aveva
versato e gli oneri calcolati sulla nuova funzione, anche se non è
stata eseguita alcuna opera e anche se quei locali li ha dati in
affitto a un’altra impresa.

Non ci si può appoggiare, quindi, all’unificazione delle
categorie produttiva e direzionale per sostenere che il cambio non
costi nulla. L’art. 23-ter del d.P.R.
n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) dice se il passaggio è
ammesso, e quando lo è non c’è nulla da ripristinare, mentre il
prezzo lo fissa l’art. 19, comma 3.

Né basta tornare all’uso artigianale per cancellare la somma già
maturata con il primo cambio; e neppure un esonero regionale dagli
standard per i cambi interni alla stessa categoria mette
automaticamente al riparo dalla monetizzazione, se il Comune o la
convenzione urbanistica la prevedono.

Uffici in un complesso artigianale di zona D: la vicenda

Al centro della controversia c’è un compendio di due edifici
collegati, realizzato in base a un piano di lottizzazione
artigianale e commerciale e alla relativa convenzione urbanistica,
che ammetteva destinazioni artigianali e commerciali, in un’area
che il piano comunale colloca in zona D, a prevalente destinazione
terziaria e commerciale. Gli edifici sono stati assentiti con un
permesso di costruire del 2007 e nel 2017 una porzione è stata
concessa in locazione a una società che svolge prevalentemente
servizi di pulizia e sanificazione.

Nel 2019 un sopralluogo dei tecnici comunali ha accertato che
quei locali erano utilizzati come uffici, con sale riunioni,
archivi e reception. Il Comune ha quindi contestato il cambio d’uso
da artigianale a direzionale, con aumento del carico urbanistico, e
una diversa distribuzione dei tramezzi interni per la quale serviva
la CILA. Con il provvedimento del 2020 ha rideterminato il
contributo di costruzione di entrambi gli edifici sulla nuova
destinazione, ha ricalcolato e monetizzato gli standard e ha
applicato la sanzione per le opere interne, ingiungendo il
pagamento di oltre 368 mila euro.

Per la proprietà il passaggio restava nella stessa categoria,
gli uffici erano soltanto l’articolazione amministrativa di
un’attività produttiva, il Comune avrebbe semmai dovuto ordinare il
ripristino e la monetizzazione non poteva sostituire il reperimento
delle aree. Il TAR Lombardia ha respinto il ricorso e la società ha
proposto appello, richiamando anche la norma regionale che esonera
dagli standard i cambi d’uso interni alla stessa categoria e, in
una memoria successiva, le modifiche introdotte nel 2024 all’art.
23-ter. Nel frattempo il compendio è passato più volte di mano e,
su richiesta del Comune, è stata chiamata in giudizio anche
l’attuale proprietaria.

Cambio d’uso nella stessa categoria funzionale: cosa dicono gli
artt. 23-ter e 19

L’art. 23-ter considera rilevante, salva diversa previsione
delle leggi regionali, ogni utilizzo diverso da quello originario
che assegni l’immobile a un’altra categoria funzionale, anche se
non accompagnato da opere edilizie, e raggruppa in un’unica
categoria, alla lettera b) del comma 1, le destinazioni produttiva
e direzionale. Il Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa),
convertito dalla Legge n. 105/2024, ha aggiunto il comma 1-bis, che
ammette sempre il cambio d’uso della singola unità all’interno
della stessa categoria, ferma la possibilità per gli strumenti
urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, e i commi
1-ter e 1-quater, che consentono il passaggio tra le categorie
diverse dalla rurale per le singole unità poste nelle zone A, B e C
del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, senza obbligo di nuovi standard ma
con gli oneri di urbanizzazione secondaria, nei limiti della
legislazione regionale.

L’art. 19, al comma 1, lega il permesso per costruzioni o
impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette
alla trasformazione di beni e alla prestazione di servizi a un
contributo pari all’incidenza delle opere di urbanizzazione, di
quelle per il trattamento dei rifiuti e di quelle per la
sistemazione dei luoghi, senza quota sul costo di costruzione. Il
comma 2, per le costruzioni turistiche, commerciali, direzionali o
destinate allo svolgimento di servizi, aggiunge agli oneri una
quota non superiore al 10% del costo documentato di costruzione,
stabilita dal consiglio comunale. Il comma 3 stabilisce che, se la
destinazione viene comunque modificata nei dieci anni
dall’ultimazione dei lavori, il contributo è dovuto nella misura
massima corrispondente alla nuova destinazione, calcolata al
momento della variazione.

Da produttivo a direzionale senza opere: perché il conguaglio è
dovuto per il Consiglio di Stato

I giudici partono dalla natura eccezionale del regime agevolato
dell’art. 19, comma 1, che vale per i soli fabbricati destinati
all’attività produttiva o strettamente asserviti al suo ciclo.
Uffici e sale riunioni, anche dentro uno stabilimento, sono
autonomamente utilizzabili e ricadono nel comma 2, e i servizi
godono del favore solo se presuppongono, integrano o rendono
possibile un’attività industriale o artigianale di trasformazione
di beni. La pulizia e la sanificazione non lo sono e restano nel
terziario, manca la prova di un nesso con un’attività produttiva
svolta nello stesso compendio e, secondo un orientamento che i
giudici richiamano, l’agevolazione spetta solo a chi usa
direttamente l’immobile ed è titolare del titolo edilizio,
presupposto che la locazione a un terzo esclude.

Sulla categoria unica, Palazzo Spada osserva che un
intervento urbanisticamente irrilevante non è, per ciò solo,
gratuito, perché l’art. 23-ter consente il mutamento ma
non esenta dal contributo, che nasce dall’art. 19, comma 3, e opera
per ogni variazione infradecennale, anche tra categorie omogenee.
L’unificazione, ricordano i giudici richiamando un proprio
precedente, vale ai soli fini dell’insediabilità e non del carico
urbanistico e degli standard, e qui il piano comunale prevede
categorie contributive diverse per le due funzioni.

Né rileva il Salva Casa, sopravvenuto al provvedimento
(tempus regit actum), che al comma 1-bis fa salve le
condizioni comunali, onerosità compresa, e ai commi 1-ter e
1-quater riguarda singole unità nelle zone A, B e C, non a più
unità in zona D.

Il ripristino non si può ordinare, perché l’uso direzionale è
ammesso e non costituisce abuso. L’art. 19, comma 3, prescinde
dalle opere e fa rivivere la quota sul costo di costruzione non
versata al rilascio del titolo, e il ritorno all’uso produttivo,
pur consentito, non cancella gli effetti economici già prodotti né
vale come ravvedimento operoso.

Sugli standard decide la convenzione, che consente il cambio
d’uso solo previo reperimento delle aree o loro monetizzazione, a
fronte di dotazioni dimensionate sulla destinazione artigianale.
L’esonero regionale è, per i giudici, sopravvenuto e comunque non
impedisce al Comune di prevedere la compensazione anche mediante
monetizzazione, in linea con il Consiglio di Stato (sentenza n.
2414/2025). La monetizzazione al posto della cessione è
legittima, perché nel comparto non risultano aree disponibili e la
proprietà non ne ha mai proposte né indicate.

Cambio d’uso in un immobile produttivo: cosa deve verificare il
tecnico

Sul piano tecnico la pronuncia invita a tenere separati due
giudizi, quello sull’ammissibilità del cambio d’uso, che passa per
l’art. 23-ter e per il piano, e quello sul suo costo, che dipende
da quanto è stato versato al rilascio del titolo, dalla data di
ultimazione dei lavori da cui decorre il decennio e dagli obblighi
della convenzione. Sono i tre dati da ricostruire prima di
insediare uffici in un immobile nato produttivo, o di affittarlo a
chi lo farà.

Anche se la pronuncia non lo affronta, sul piano sistematico va
ricordato che il comma 3 dell’art. 23-ter disciplina a parte il
cambio d’uso di un intero immobile nella stessa categoria, salva
diversa previsione regionale o comunale e previo titolo, per cui
nei complessi produttivi occorre sapere se si opera sulla singola
unità o sull’edificio (sul punto la
guida LP all’art. 23-ter).

Cambio d’uso e conguaglio del contributo di costruzione: le
conclusioni operative

In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e ha
confermato la legittimità dell’ingiunzione di pagamento.

Per chi possiede immobili produttivi, l’uso che il conduttore fa
dei locali nel decennio dalla fine dei lavori diventa una questione
economica del proprietario. Le obbligazioni della convenzione hanno
natura reale e, come ricordano i giudici, vincolano in solido anche
l’attuale proprietario, per cui chi compra un capannone
convenzionato eredita i conti lasciati aperti dagli usi precedenti,
un rischio che emerge spesso dopo il rogito, quando non si può più
sistemare in via amichevole (sulla verifica preventiva, il volume

«Regolarità edilizia e catastale nelle compravendite
immobiliari»).

La pronuncia va letta accanto alla sentenza n. 7580/2026, che
sul versante opposto ha escluso gli oneri per un cambio d’uso da
alloggi di servizio a residenze in assenza di prova di un maggior
carico urbanistico, perché in entrambi i casi il conto non dipende
dall’etichetta della categoria. La categoria funzionale dice se la
porta è aperta, non quanto costa attraversarla.

Cambio di destinazione d’uso nella stessa categoria: le domande più
frequenti

Si pagano gli oneri per un cambio d’uso da produttivo a
direzionale senza opere?

Sì, se il cambio avviene nei dieci anni dall’ultimazione dei
lavori. Secondo il Consiglio di Stato (sentenza n. 7670/2026)
l’art. 23-ter rende il passaggio ammissibile ma non esenta dal
contributo, che l’art. 19, comma 3, impone nella misura massima
corrispondente alla nuova destinazione anche senza opere e anche se
le due funzioni appartengono alla stessa categoria.

Il Comune può ordinare il ripristino dell’uso artigianale?

No, se l’uso direzionale è ammesso dalla disciplina urbanistica,
perché in quel caso non costituisce abuso. Resta però dovuto il
conguaglio dell’art. 19, comma 3, che il successivo ritorno all’uso
originario non cancella.

Gli uffici dentro un capannone artigianale godono del
contributo agevolato?

No. Per il Consiglio di Stato uffici e sale riunioni, anche se
si trovano dentro uno stabilimento e servono all’impresa, sono
autonomamente utilizzabili e pagano anche la quota sul costo di
costruzione. Il favore dell’art. 19, comma 1, resta ai fabbricati
destinati alla produzione o strettamente asserviti al ciclo
produttivo, e solo per chi li usa direttamente ed è titolare del
titolo edilizio.

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