Nello scorcio della seconda legislatura repubblicana è giunta finalmente in porto, dopo anni di attesa e di viva discussione, la legge che applicando l’art. 105 della Costituzione, istituisce il Consiglio Superiore della Magistratura. Si è giunti all’approvazione della legge – 24 marzo 1958 n. 195 – all’ultimo minuto e con una discutibile procedura dettata dall’intento, d’altro canto lodevole, del Guardasigilli on. Gonella, efficacemente coadiuvato dall’on. Tosato Presidente della Commissione di Giustizia della Camera dei Deputati, di bruciare in ogni caso le tappe e di introdurre concretamente nell’ordinamento un organo che da tanti era ed è ritenuto essenziale per il completamento della struttura costituzionale dello Stato, superando ogni ostacolo ed ogni opposizione. Infatti il disegno di legge governativo sul Consiglio Superiore era stato presentato al Senato dal Ministro on. De Pietro il 9 novembre 1954 ed era stato approvato in quel ramo del Parlamento solo il 29 novembre 1956; v’era quindi il concreto pericolo che anche la seconda legislatura terminasse con un nulla di fatto. Pertanto si impose una procedura accelerata adottandosi alla Camera dei Deputati, dove il disegno di legge venne approvato con notevoli modifiche rispetto al testo originario approvato dal Senato il 28 febbraio 1958, la procedura per commissione. Ora taluno [1] ha obiettato circa la legittimità costituzionale di tale procedura, ritenendosi che nella specie, trattandosi del supremo organo di autogoverno della magistratura, si versi in una «materia costituzionale» non demandabile, ai sensi dell’art. 72 della Costituzione, alle commissioni in sede deliberante; certamente, a prescindere dal rilievo d’ordine giuridico, è stato quanto meno poco dignitoso rispetto a tanta delicata materia la procedura per commissione, quasi che si trattasse
di una qualsiasi leggina di carattere particolare tra le tante che, in questa epoca di superproduzione legislativa, si è soliti approvare con il procedimento abbreviato ereditato dalla defunta camera dei fasci e delle corporazioni.
Alla legge ha fatto seguito l’emanazione, con decreto presidenziale 16 settembre 1958 n. 916, delle disposizioni di attuazione e di coordinamento in virtù della delega conferita al Governo con l’art. 43 della legge stessa. Può quindi fondatamente presumersi che presto si perverrà al concreto insediamento del nuovo Consiglio, previa elezione dei suoi componenti nell’ambito della magistratura e da parte del Parlamento; e tuttavia è assai strano che nella scorsa estate si sia proceduto alla rinnovazione del Consiglio Superiore ai sensi della precedente legge 31 maggio 1946 n. 511, come se, impiegati dieci anni per la regolamentazione legislativa di un istituto ritenuto fondamentale, debbano attendersene altrettanti per il suo concreto funzionamento [2].
La legge istitutiva del Consiglio Superiore fu accolta, almeno ufficialmente, con il plauso unanime della magistratura e sul tavolo del Guardasigilli piovvero calorosi i messaggi di ringraziamento, anche da parte di coloro che mantengono riserve non trascurabili rispetto alla disciplina adottata, ma che vi ravvisano comunque un passo innanzi verso il più ampio riconoscimento dell’autonomia del potere giudiziario. Tipico in questo senso il caso del cons. Vincenzo Chieppa, Presidente di Sezione della Corte di Cassazione che, ultimo segretario prefascista della libera associazione dei magistrati trattosi poi dignitosamente in disparte nel ventennio dittatoriale, dal 1945 impersona quale Presidente dell’Associazione Nazionale dei Magistrati le ragioni non particolaristiche dei magistrati italiani, con una quotidiana fatica resa non facile da uno sforzo di contemperamento di contrastanti esigenze e di opposti interessi, anche all’interno della categoria [3]. E
tuttavia l’Associazione Magistrati, con un ordine del giorno approvato dall’assemblea romana del 16 marzo 1958, espresse una critica, dura anche se misurata, alla nuova legge, constatando come nella stessa «… non sono stati accolti alcuni postulati fondamentali ripetutamente espressi dalla magistratura e che violano lo spirito della norma costituzionale»; un alto magistrato, il cons. Mario Berutti, ha intitolato un suo recente studio [4] a «la pretesa autonomia dell’ordine giudiziario e le interferenze effettive del Guardasigilli nella nuova legge sul Consiglio Superiore della Magistratura»; altri [5] ha elevato vivacissime critiche. In particolare uno studioso non sospetto di simpatie giacobine, il Maranini, ha scritto [6] che «violando la costituzione nella procedura e nella sostanza, con una legge approvata dalla Camera attraverso il voto di una commissione deliberante, le garanzie promesse dalla Costituzione alla giustizia sono state frodate sotto aspetti essenziali».
Ora sarebbe veramente grave dover concludere che la nuova legge non realizza affatto o del tutto insufficientemente attua i princìpi costituzionali in tema di autonomia dell’ordine giudiziario; di qui l’importanza del problema, giacché l’indipendenza dei giudici, di coloro ai quali è in definitiva affidata la sorte dei supremi diritti costituzionalmente garantiti dei cittadini, è tema gravissimo di generale interesse, anche se purtroppo la pubblica opinione non presta soverchia attenzione ai problemi dell’amministrazione giudiziaria, cosicché quando i magistrati avanzano certe rivendicazioni si diffonde quasi l’impressione, errata e deprecabile, che si tratti di mere e particolaristiche istanze di categoria [7]. Cercherò pertanto, per quello che so, di rispondere al delicato quesito, lieto in ogni caso se avrò contribuito ad una onesta informazione sul problema; confessando però fin dall’inizio un certo mio imbarazzo che il lettore benevolmente comprenderà,
pensando che io appartengo all’ordine giudiziario di cui si discute e per giunta da poco tempo, tanto da sentirmi fin da ora addosso, per la poca esperienza acquisita, l’accusa di aver voluto affrontare problemi che certo richiedono una più lunga ed approfondita esperienza. Mettano i probabili censori nel conto delle attenuanti l’entusiasmo e la fiducia che nei giovani fa da contrappeso all’inesperienza e all’apparente saccenteria.
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Della indipendenza dei giudici si può parlare, com’è noto, in più significati e in più direzioni. Grosso modo il concetto di essa corrisponde all’idea che se ne fa la generalità dei cittadini e che è sintetizzata con formula felice nel capoverso dell’art. 101 della Costituzione: * i giudici sono soggetti soltanto alla legge». Il magistrato è chiamato a dare concreta applicazione alla legge, quale regola generale ed astratta, nel singolo controverso caso di specie, conoscendo appunto in tale delicata operazione solo la legge per quello ch’essa dice o meglio si ritiene ch’essa dica attraverso l’interpretazione della singola disposizione nel complesso dell’ordinamento. Al limite l’idea è ancora quella di Montesquieu, secondo il quale il giudice non dev’essere altro che la bouche de la loi (principio di legalità), quasi una sorta di meccanismo semiautomatico che posta da una parte la premessa maggiore della regula juris e dall’altra la fattispecie concreta, stabilisce con la sua decisione (sentenza) quello che ha da ritenersi nel singolo caso (sillogismo giudiziale). Certamente questa rappresentazione popolare della funzione istituzionale e della indipendenza del giudice è alquanto arcaica, giacché l’iter giurisprudenziale in gran parte si discosta da quell’ingenuo schema, attraverso quel complesso lavoro interpretativo che lungi dall’essere meramente ricognitivo di una astratta volontà della legge, è in realtà creativo, come i più moderni studi in proposito hanno vittoriosamente provato. Il giudice in effetti in larga misura contribuisce a creare la legge con l’interpretazione che ne dà, in particolar modo quand’egli deve precisare alla luce di una palpitante e sempre mutevole situazione sociale taluni concetti che forzatamente la legge enuncia in modo generico e riassuntivo. Si pensi ad es. ai concetti di «ordine pubblico», di
«buon costume», di «oscenità» per richiamare soltanto le ipotesi classiche. Ora è inevitabile che quando ha a che fare con questi concetti, con queste formule forzatamente generiche, il giudice porti nella interpretazione tutta la sua personalità morale, con tutte le sue tendenze, le sue aspirazioni, tout court con tutta la sua concezione del mondo. Poiché il giudice è un uomo che per quanto si sforzi d’essere imparziale, di collocarsi sgombro di preconcetti e di pregiudizi innanzi al caso controverso non può non subire, magari inavvertitamente, tutto il peso delle sue opinioni e delle sue credenze, poiché altrimenti non sarebbe quello che è, povero uomo chiamato a giudicare dei suoi fratelli. Il giudice robot non è mai esistito, né mai esisterà [8]. E se in periodi di stabilità sociale, di normalità politica il figurino del giudice automatico appare per qualche verso conforme alla realtà, la cosa diventa anche visibilmente insostenibile quando, come nell’epoca presente, tutto nella società è in crisi, dalle strutture sociali alle politiche fino ai valori ultimi circolanti in quella data collettività organizzata in Stato. Tanto più l’automaticità giurisprudenziale è impossibile quanto più la crisi strutturale si ripercuote direttamente nell’ordinamento e nei suoi testi, per avventura con la posizione di una normazione costituzionale che, come oggi in Italia, sintetizza un proposito di radicale mutamento rispetto alla passata regolamentazione e pone nel contempo un programma per l’avvenire che è la risultante di un difficile compromesso tra istanze ed interessi diversi e contrastanti, nella visione generica di una democrazia parlamentare socialmente impegnata. Quando negli stessi testi legislativi si trovano indicazioni contrastanti, quando vi sono elementi testuali in un senso o nell’altro tali da giustificare e l’interpretazione a e l’interpretazione chiedere al giudice che nella scelta interpretativa da compiere non porti il peso delle sue personali preferenze, è cosa radicalmente impossibile.
Tuttavia, per quanto sia arduo e difficile, è preciso dovere morale e istituzionale del giudice di spogliarsi al
massimo, nel giudicare, della sua posizione di parte, sforzandosi d’essere per quanto è umanamente possibile veramente la bocca della legge. Al giudice è stato affidato questo compito, per questo è pagato, per questo viene collocato in una particolare posizione con determinate guarentigie, questo legittimamente si attende da lui la generalità dei cittadini. In altre parole se l’automatismo giurisprudenziale è qualcosa di teoricamente e concretamente difficile da conseguirsi, resta pur sempre vero che esso dovrebbe costituire l’idea-forza di tutto il meccanismo, l’ideale cui il giudice deve sforzarsi di pervenire in una quotidiana lotta con le sue idee, le sue preferenze, le sue prevenzioni e passioni. Il giudice non è chiamato a fare, magari nascostamente, da legislatore. Per questo sono sommamente pericolosi ed incauti certi appelli, certe sollecitazioni anche autorevoli affinché i giudici si sforzino di interpretare la legge in uno o nell’altro senso determinato, sul richiamo di una evanescente giustizia sostanziale contrapposta alla pretesa arida opera di mera ermeneutica giuridica. Discutendosi appunto in un apposito convegno della indipendenza della magistratura [9], un Maestro insigne, Piero Calamandrei ebbe, ad es., a dire: «Si vuole che il magistrato sia indipendente: indipendente da che? indipendente da chi? Se indipendenza volesse dire indifferenza, io non saprei che farmene di questa indipendenza. Certo io voglio che il giudice sia al riparo dalle seduzioni individuali… ma quello che soprattutto desidero è che il giudice non sia sordo alle esigenze umane della sua missione, alle ragioni sociali del diritto di cui egli deve essere la voce viva», proposizione dalla quale si deve recisamente dissentire nella misura che sembra configurare come ottimo uno straripamento del giudice dalla sua funzione istituzionale. Tanto più che lo stesso Calamandrei, continuando nel discorso, precisa in un modo alquanto diverso in qual senso il giudice deve essere sensibile alle ragioni sociali del diritto: «il giudice è chiamato ad animare la legge, a ricrearla volta per volta nel suo spirito. Ma perché il giudice possa fare questo, bisogna che egli sia partecipe di quello stesso spirito da cui la
legge è sorta, che respiri quella stessa atmosfera, quello stesso clima politico di cui la legge è espressione», nelle quali enunciazioni, se bene ho inteso, è scomparso l’appello eversivo per ritornare appunto ad insistere sulla funzione – istituzionalmente ricognitiva – della giurisprudenza. In sostanza e alla radice, come ebbe a dire felicemente Virgilio Andrioli [10], «oggi i maggiori pericoli per l’indipendenza della magistratura derivano dall’umanità del giudice», dalla partecipazione spirituale del giudice «ai formidabili problemi che angosciano la nostra società», onde «sono questi gli attentati più gravi all’indipendenza della magistratura e purtroppo contro di essi non c’è niente da fare perché bisognerebbe creare un giudice che non fosse uomo, un giudice che non leggesse giornali, un giudice che non respirasse quell’aria che tutti noi respiriamo, per ottenere poi quella giustizia al mille per cento che non è neppure giustizia».
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Se l’indipendenza nel senso indicato è qualcosa che attiene alla sfera più intima della personalità morale dell’uomo-giudice, costituendo essa un ideale etico rispetto alla posizione istituzionale della magistratura ed implicando una quotidiana lotta contro se medesimo in uno sforzo al limite pedissequamente obiettivo di ricostruzione della volontà della legge, di indipendenza del giudice può parlarsi anche in un ulteriore significato, anch’esso intimamente spirituale, più facile da conseguirsi e ancor più perentoriamente imponentesi. Se il giudice deve essere intimamente indipendente rispetto ai grandi problemi della sua epoca, alla grande politica nelle sue implicazioni ideologiche e se deve fare uno sforzo costante su sé medesimo per conseguire questa indipendenza, egli deve essere indipendente anche rispetto ai singoli casi sui quali è chiamato a decidere, vorrei dire rispetto alla piccola politica del giorno per giorno. Se è umanamente pressoché impossibile spogliarsi delle proprie personali preferenze innanzi ai grossi nodi interpretativi che la legge quotidianamente pone, è assolutamente indilazionabile che il giudice, una volta operata nella sua coscienza la scelta interpretativa, vi si
attenga nei singoli casi senza lasciarsi influenzare dalle passioni e dalle prevenzioni personali. Quando il giudice ha a che fare con i grossi problemi di fondo, con i nodi che implicano una ricostruzione anche teleologica della norma di diritto, ponendo a raffronto formidabili concentrazioni di interessi e grandiosi movimenti ideali, egli può essere inavvertitamente indotto ad una scelta di parte che avviene tuttavia su un piano superiore rispetto alle meschinità del contingente e dell’ambiente, in un ideale colloquio con l’umanità scissa per aspirazioni e valori. La scelta del giudice può essere così, in realtà più o meno scopertamente, una scelta di parte; ciò non toglie che ogni uomo dabbene la consideri per quello che è, come una scelta ideologicamente condizionata tra le tante possibili e magari contrastandola la rispetti, se la sa compiuta in buona fede e con assoluto personale disinteresse. In quel giudice potrà esservi un avversario leale al quale si deve il rispetto da attribuirsi ad ogni uomo di buona fede.
Le cose cambiano quando la scelta del giudice avviene in un complesso di circostanze che sembrano più o meno fondatamente porre nel dubbio il personale disinteresse; perché è concretamente e non solo idealmente legato a certi interessi, a certi movimenti per ragioni che attengono alle basse utilità di questo mondo. Qui l’indipendenza del giudice scompare al pari dell’indipendenza del professore di diritto agrario che, secondo un calzante esempio di Jemolo [11], appaia pregiudizialmente legato o alla Confida o alla Confindustria: «allorché leggiamo – scrive lo Jemolo – su una rivista giuridica la nota di un professore, intendiamo essere certi che non fu scritta al servizio di una tesi da lui patrocinata in altra veste, che non venne per essa corrisposto un compenso da interessarlo». Mutatis mutandis è deprecabile che il giudice sia o appaia alla generalità pregiudizialmente legato alla tesi e agli interessi di una determinata parte politica, che s’avverta in lui l’uomo di partito che applica sistematicamente le direttive di un determinato gruppo o sindacato. Un giudice che così si comporti ha completamente abdicato alla sua indipendenza né il suo comportamento ha scusanti di sorta.
È a questo punto che s’inserisce la questione se sia ammissibile l’aperta adesione del giudice ad un partito
politico e se sia opportuna una legge che sulla scorta dell’art. 98 della Costituzione stabilisca un esplicito divieto. La questione è profondamente controversa [12], essendovi argomenti probanti per l’una e per l’altra tesi. Forse, come ben disse l’on. Villabruna in sede di Assemblea Costituente, è solo una questione di costume anche perché, posto un ipotetico divieto, è ben più pericoloso il giudice che abbia segretamente una tessera, del giudice che apertamente militi in un partito e per ciò stesso psicologicamente sia sul chi vive per essere ed apparire sempre indipendente. In ogni caso sarà bene tenere presente che per questo e per altri aspetti dell’indipendenza della magistratura l’apparire ha forse altrettanta importanza dell’essere, proprio funzionalmente al delicato compito del giudice, particolarmente nei piccoli centri di provincia ove il magistrato non ha la ventura di potersi ad un certo punto confondere con la folla anonima, ma è sotto gli occhi vigili e sospettosi della generalità e delle cricche locali. Inoltre penso che il giudice, proprio per il suo abito mentale, abbia psicologicamente molte difficoltà ad una aperta milizia politica in un paese nel quale spesse volte i contrapposti partiti difettano di quella sensibilità costituzionale e di quel civile savoir faire che altrove rende la lotta politica praticabile cavallerescamente, e che in Italia manca, riducendosi il contrasto a lotta per il potere senza esclusione di colpi.
Le cose cambiano ancora se il giudice, condizionato o meno che sia in maniera più o meno scoperta da una determinata scelta ideologica con inevitabili implicazioni
giurisprudenziali (ad es. pro o contro una applicazione coerente dei nuovi dettati costituzionali), defletta nei singoli casi controversi dalla scelta effettuata per viete e meschine considerazioni o spinte di specie. Penso al giudice che, aderendo ad un determinato indirizzo giurisprudenziale, improvvisamente se ne discosti nel singolo caso, aderendo alla tesi opposta, unicamente per dar torto a quella certa parte alla quale desidera dar torto. È una ipotesi di scuola che tuttavia debbo fare per completare il discorso che ha una inevitabile conclusione: quel giudice è un briccone che usurpa la toga che indossa.
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Fin qui si è detto della indipendenza dei giudici in interiore homine, ponendosi in primo piano l’indipendenza come conquista personale del giudice, come valore spirituale dell’uomo-giudice quotidianamente difeso. Ed in verità non si ha indipendenza se in primo luogo il giudice non vuol essere indipendente, decidendo con la propria testa e con la propria coscienza. Onde è vano l’appello ad espedienti esteriori se manca questa precisa, prima, indispensabile condizione; come per converso anche in epoche già buie della nostra storia nazionale vi sono stati magistrati integerrimi che hanno continuato nel loro lavoro senza piegarsi, malgrado le mille lusinghe e minacce esteriori, alla volontà della fazione dominante [13].
Senonché anche il giudice – non dobbiamo stancarci di ripeterlo – è un uomo con i suoi desideri, le sue prospettive di carriera e di miglioramenti economici, le sue ambizioni. Il dramma ricorrente della giustizia umana sta tutto qui, che il compito di giudicare i propri simili con l’imparzialità che la missione richiede è affidato ad esseri umani fatti di quello stesso inestricabile miscuglio di bene e di male, di desideri e di rinunzie, di passioni interessate e di sublimi dedizioni di cui è fatta la pasta umana. Più prosaicamente il giudice è un pubblico funzionario come tanti altri che come tutti desidera il posto migliore, la sede migliore, la promozione, l’incarico speciale, la soddisfazione delle proprie più o meno legittime, più o meno
meschine ambizioni. Ed il giudice ha anche dell’uomo le inevitabili debolezze e paure. Ora tutti questi sono tanti spiragli attraverso i quali si può attentare all’indipendenza del giudice, si può cogliere cioè l’uomo-giudice in un momento di debolezza per averne quella decisione che altrimenti, affidandosi al corso naturale delle cose, nell’animo del giudice non si sarebbe avuta. E chi può influire per uno qualsiasi di questi spiragli nella carriera del giudice ha in mano, almeno potenzialmente, una terribile arma per sperare di corromperlo.
Di qui scaturisce il problema dell’indipendenza della magistratura, il problema costituzionale di organizzare la vita e la carriera dei giudici in modo tale che gli stessi siano insuscettivi di pressioni e di lusinghe dall’esterno, funzionalmente all’esigenza di imparzialità. Organizzare cioè la vita dei giudici in modo che il magistrato non debba pagare in moneta di aspirazioni e di carriera la sua indipendenza.
Due possono essere le grandi vie per attentare all’indipendenza dei giudici: l’aperta minaccia o la lusinga, la sottile corruzione. La prima è piuttosto rara e tipica di epoche eccezionali, come quando imperando il fascismo le aule giudiziarie erano talvolta invase da folle minacciose di bravacci, in modo da creare un clima di intimidazione, al quale tuttavia alcune luminose figure di giudici seppero sottrarsi, sfidando a viso aperto le ire degli energumeni. La seconda strada è quella più praticata, più pericolosa, più efficace anche perché la si può percorrere con tatto gentile, fino ad ottenere per spontanea acquiescenza quanto non si è esplicitamente richiesto. Se il ministro, il superiore, l’onorevole tal dei tali magari avvocato [14] può provocare l’atteso trasferimento, la promozione sperata da
anni, ognuno comprende quale immensa remora possa esservi per l’indipendenza dei giudici, come possa insinuarsi nell’animo del magistrato il perverso consiglio di fare una sentenza in un certo senso, per ingraziarsi quei tali dai quali può dipendere la sorte sua e della sua famiglia. Scriveva Vittorio Emanuele Orlando [15]: «io sorrido quando sento parlare di questa o di quella garanzia di indipendenza della magistratura quando lungamente, ansiosamente atteso, sino a divenire in certi casi assillante è il bisogno della sospirata promozione». Ecco perché è di pubblico interesse trovare una sistemazione della magistratura che agevoli in essa lo spirito di indipendenza e perché per questo obiettivo si siano sempre battuti uomini sinceramente preoccupati dell’avvenire delle libere istituzioni.
* * *
Il problema dell’indipendenza costituzionale, funzionale, istituzionale della magistratura – secondo la felice tripartizione introdotta con un fondamentale studio del gesuita padre Lener [16] – si pose dibattutissimo all’Assemblea Costituente, preoccupandosi la maggioranza di assicurare la piena indipendenza del giudiziario dagli altri poteri della Repubblica, portando alle estreme
conseguenze la concezione liberale e pluralistica dello Stato. In particolare si voleva tagliare al potere esecutivo ogni possibilità d’influire sulla carriera dei giudici e quindi mediamente sulla loro indipendenza.
Con questi intenti era inevitabile che si pervenisse a consacrare nella carta costituzionale un sistema nettamente opposto sia a quello che fu caratteristico del regime fascista sia a quello sostanzialmente seguito pur con alterne vicende nello Stato liberale [17]. Nello Statuto albertino si enunciava, com’è noto, il principio dell’inamovibilità dei giudici, disciplinato poi con la legge Siccardi del 19 maggio 1851 secondo la quale la Corte di Cassazione era chiamata a decidere circa i provvedimenti di rimozione, sospensione, trasferimento. L’ordinamento giudiziario del 1865 (r.d. 6 dicembre 1865) segnava un passo indietro, attribuendo all’esecutivo la facoltà di disporre, a suo beneplacito, il trasferimento del giudice «per utilità di servizio»; questo principio veniva abrogato col decreto Vigliani 3 ottobre 1873 n. 1595 e ripreso poi con un decreto Taiani del 1879. Col r.d. 4 gennaio 1880 n. 5230, auspice il ministro Villa, veniva creata una commissione consultiva di alti magistrati per esprimere pareri sulla promuovibilità dei magistrati e sul loro trasferimento senza consenso. Un passo avanti veniva segnato dalla legge Zanardelli del 1890 «imperocché – affermava il grande ministro liberale – il potere giudiziario non è che una finzione, se la giustizia non è indipendente dal potere esecutivo». Finalmente con la legge Orlando 14 luglio 1908 n. 511 si costituiva il Consiglio Superiore della Magistratura tutto composto di alti magistrati per metà eletti dai consiglieri di cassazione e per metà nominati dal governo; con la legge 24 luglio 1908 n. 438 veniva previsto il parere del Consiglio Superiore per i trasferimenti di ufficio. La legge Finocchiaro Aprile del 19 dicembre 1912 n. 1311 dispose per la nomina governativa di tutti i componenti del Consiglio Superiore e si tornò al principio elettivo solo col decreto Rodinò 14 dicembre 1921 n. 1978. Con l’avvento del fascismo si ebbe una progressiva evoluzione in senso autoritario. Con la riforma Oviglio del 1923 (t.u. 30 dicembre 1923 n. 2786) si dispose per la nomina regia di tutti i componenti del Consiglio Superiore, per il trasferimento
d’ufficio dei giudici che «per qualsiasi causa, anche se indipendente da loro colpa, non possano nella sede che occupano amministrare giustizia nelle condizioni richieste dal prestigio dell’ordine giudiziario»; al Ministro era attribuito il potere di sorveglianza col «chiamare a sé ogni giudice, affinché risponda sui fatti ad esso imputati»; la Corte disciplinare era composta di sei magistrati e di sei senatori tutti di nomina regia. L’ordinamento giudiziario adottato nel 1941 dal ministro Grandi (r.d. 30 gennaio 1941 n. 12) si informava a consimili princìpi: «ho naturalmente respinto – affermava il ministro nella relazione – il princìpio del così detto autogoverno, incompatibile col concetto dello Stato fascista».
Col crollo del fascismo, il nuovo governo si premurò di cancellare, almeno nelle parti più odiose, la passata regolamentazione. In particolare il r.d.lgt. 31 maggio 1946 n. 511 (Guardasigilli l’on. Togliatti) dispose assai organicamente sulle guarentigie della magistratura. In particolare per i trasferimenti senza consenso dell’interessato si prevedeva il parere del Consiglio Superiore, vincolante per i magistrati della giudicante. Il Consiglio Superiore, i Consigli Giudiziari presso le Corti d’Appello, la Corte disciplinare venivano tutti resi elettivi. Per l’elettorato passivo era richiesto per i Consigli Giudiziari il grado minimo di consigliere di appello e per il Consiglio Superiore quello di magistrato di cassazione.
* * *
Ora all’Assemblea Costituente la maggioranza volle compiere un ulteriore passo innanzi rispetto alla legge Togliatti del 1946, realizzando integralmente l’autogoverno della magistratura, affidando cioè ai magistrati stessi il governo della loro carriera secondo una idea già patrocinata da Piero Calamandrei in un fondamentale contributo del 1921 [18] e ritenuta ottima per eliminare ogni possibile interferenza dell’Esecutivo nel potere giudiziario. Praticamente, come ebbe ad affermare l’on. Leone in un lucidissimo intervento in aula (14 novembre 1947), si
dovevano sottrarre al ministro quei pochi poteri che ancora gli rimanevano secondo la legge Togliatti e cioè: l’assegnazione della prima sede ai neomagistrati, i trasferimenti su domanda, l’assegnazione della sede a seguito di promozione. Oppure, come ebbe a dire l’on. Ruini, si trattava di fissare come quattro chiodi che le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni nonché, ovviamente, i provvedimenti disciplinari erano affidati alla competenza esclusiva di un Consiglio Superiore eletto dagli stessi magistrati.
È interessante rilevare come a questo orientamento della maggioranza si opposero risolutamente i costituenti di parte socialcomunista che negli anni successivi si sono stracciati ripetutamente le vesti per l’inadempienza costituzionale del governo ed hanno reclamato a gran voce l’autonomia della magistratura. Anche qualche isolato parlamentare della maggioranza, come l’on. Cappi, si associò alla tesi contraria all’autogoverno della magistratura. Motivavano le sinistre la loro opposizione affermando che la magistratura non può essere assolutamente indipendente dal popolo e quindi dal Parlamento che il popolo rappresenta e dal Governo che del Parlamento è emanazione, costituendosi in casta chiusa avulsa dagli altri poteri dello Stato; si denunciava in particolare il carattere conservatore della magistratura italiana, testimoniato a parere delle sinistre dalle assoluzioni dei fascisti, dall’applicazione data all’amnistia concessa ai collaborazionisti, dall’attaccamento all’istituto monarchico reso evidente dall’episodio Pilotti del gennaio 1947. In questo ordine di idee si pronunciarono l’on. Laconi in sede di sottocommissione; l’on. Turco nella seduta del 6 novembre 1947; l’on. Musotto secondo il quale l’autogoverno della magistratura «in questo storico momento in cui noi assistiamo al trapasso da un vecchio ad un nuovo regime è molto pericoloso»; l’on. Gullo per il quale, secondo un tipico argomentare pseudodialettico, l’indipendenza dei magistrati era una rivendicazione legittima nel vecchio Stato autoritario, non nella ritrovata democrazia; l’on. Mancini per il quale la magistratura «non ha fatto nulla nel passato e nel presente per aver diritto all’autogoverno». L’on. Lussu sostenne ch’era necessaria in ogni caso la presenza del ministro nel Consiglio Superiore, particolarmente «nei primi tempi» ed «anche per un certo controllo di carattere esecutivo e
parlamentare»; aggiungeva l’allora deputato sardista che se fosse stato possibile riformare la magistratura, la sinistra avrebbe avuto minori preoccupazioni. In questo ordine di idee tutta la sinistra, socialdemocrazia compresa, presentò un ordine del giorno (Preti, Binni, Lussu, Mancini, Leone, Gullo etc.) per affidare al ministro la vicepresidenza del Consiglio Superiore della Magistratura, ordine del giorno che venne respinto.
È significativo che un uomo della sensibilità costituzionale dell’on. Calamandrei si sia lasciato suggestionare da queste ragioni politiche del momento. L’on. Calamandrei infatti, in sede di sottocommissione, aveva presentato un progetto secondo il quale doveva abolirsi il Ministero di Grazia e Giustizia ed il Consiglio Superiore doveva essere composto integralmente di magistrati. Nella seduta del 4 marzo 1947 Calamandrei compì un improvviso revirement, accettando l’idea della composizione mista del Consiglio Superiore e così affermando: «Il Consiglio Superiore della Magistratura, che secondo il progetto proposto da me, avrebbe dovuto essere composto unicamente di magistrati eletti dalla stessa Magistratura, sarà invece composto, per metà di elementi politici eletti dagli organi legislativi. In realtà chi ha impedito all’autogoverno della Magistratura di affermarsi in pieno non sono stati tanto gli argomenti dei colleghi sostenitori dell’opinione contraria, quanto è stato Sua Eccellenza il Procuratore Generale Pilotti. La Magistratura deve ringraziare proprio lui della ostilità con cui è stata accolta nel progetto l’idea dell’autogoverno: proprio lui, col suo gesto, è riuscito ad impedire che la Magistratura possa avere quell’assoluta indipendenza di cui la grandissima maggioranza dei magistrati, esclusi alcuni pochi Pilotti, sono degni». Al quale revirement padre Lener nel citato studio giustamente obiettava: «Come è possibile non vedere che in giuoco non è già l’atteggiamento di un singolo magistrato e neppure gli interessi o il prestigio dell’intera Magistratura?».
La discussione all’Assemblea continuò vivissima per tutta una serie di sedute, incentrandosi particolarmente sul problema della composizione unitaria o mista del Consiglio Superiore, sul mantenimento o meno del Ministero di Grazia e Giustizia, sui poteri, in ipotesi, del Ministro, sulla posizione particolare dei magistrati del Pubblico Ministero. Finalmente ci si orientò verso una soluzione di
compromesso accolta negli artt. 104, 105, 107, 108, e 110 della Carta Costituzionale e cioè:
art. 104. La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. Il Consiglio superiore della magistratura è presieduto dal Presidente della Repubblica. Ne fanno parte di diritto il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione. Gli altri componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio. Il Consiglio elegge un vicepresidente fra i componenti designati dal Parlamento. I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili. Non possono, finché sono in carica, essere iscritti negli albi professionali, né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale.
art. 105. Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati.
art. 107. I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso. Il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare. I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni. Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario.
art. 108. Le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge.
art. 110. Ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al Ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.
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Abbiamo visto come la soluzione costituzionale dei problemi della magistratura venne imposta dalla maggioranza cattolico-moderata dell’Assemblea Costituente contro la viva opposizione delle sinistre mosse, con scarsa sensibilità istituzionale, da preoccupazioni contingenti del momento e forse dal più vasto ed incisivo disegno di non frapporre ostacoli d’ordine costituzionale ad una eventuale e sperata loro maggioranza politica; basti pensare all’opposizione al bicameralismo, all’ordinamento regionale, alle autonomie in genere ed ad ogni decentramento del potere. Tutte queste coordinate posizioni possono spiegarsi, politicamente,
solo in un modo: che le sinistre partissero dal presupposto di una facile e rapida conquista del potere, desiderando avere quindi in mano un potere accentrato e quanto mai pieghevole ai loro piani. Penso che in questo ordine di idee si collochi anche l’opposizione socialcomunista all’autogoverno della magistratura.
Ciò è confermato dalla stessa inconsistenza delle preoccupazioni addotte circa il timore di costituire, con l’autogoverno integrale della magistratura, uno stato nello Stato, in eventuale contrapposizione verso il Parlamento e verso l’Esecutivo. Ma, come scrisse un valoroso magistrato [19], non si danno esempi di colpi di stato promossi da magistrati; d’altro canto i giudici sono chiamati unicamente ad interpretare le leggi e il Consiglio Superiore non è chiamato a dare alcuna direttiva a questo proposito, sibbene a provvedere sulla carriera dei magistrati svolgendo attività di amministrazione attiva e di giurisdizione disciplinare. Certo che alla lunga il Consiglio Superiore disponendo circa le promozioni, le assegnazioni etc. potrebbe collocare nei posti chiave della magistratura uomini di un certo orientamento capaci di tradurre in atto, attraverso un sistematico indirizzo interpretativo, una certa linea politica, ma è ipotesi francamente accademica. Bisognerebbe infatti immaginare che tra i giudici si formi una sorta di partito o di setta tenebrosa stretta in un patto esecrando; che questa setta si impadronisca con le elezioni del Consiglio Superiore; che dal Consiglio epuri progressivamente in senso favorevole la magistratura tutta… per sospingerla a fare sentenze su sentenze sistematicamente informate a certi orientamenti politici. Ammesso teoricamente tutto questo (che implicherebbe intanto un lavorio di decenni, la rinnovazione di più Consigli Superiori… e la messa a riposo di più generazioni di magistrati), c’è da chiedersi se al Parlamento non resti in ipotesi il potere di frenare la giurisprudenza con la interpretazione c.d. autentica delle leggi. In pratica l’ipotesi da realtà romanzesca formulata equivale perfettamente all’altra, comunque più fondata, che un bel giorno i Carabinieri si possano impadronire dello Stato. Eppure nessuno finora si è alzato per chiedere che si
smetta di armare delle forze legali per il timore che queste si rivoltino contro i poteri costituiti, il che può certo avvenire, ma non trova rimedio nelle leggi, poiché le leggi non codificano né la rivoluzione né la ribellione dei paracadutisti del generale Massu. In realtà il timore era talmente infondato, almeno sotto questo profilo, che v’è da pensare che coloro che si opponevano all’autogoverno della magistratura, lo facessero a pro del loro governo; intento del resto trasparentissimo da certi interventi socialcomunisti. Per quanto concerne poi le preoccupazioni per i c.d. orientamenti conservatori della magistratura, è sufficiente notare, a prescindere dalla fondatezza o meno di quei rilievi, che il problema non sarebbe stato risolto nemmeno conservando al Ministro certi poteri, ma solo epurando la categoria.
Comunque, entrata il 1 gennaio 1948 in vigore la Costituzione, dato il 18 aprile scacco matto alle prospettive socialcomuniste di conquista del potere, le parti politiche si sono quasi invertite (passata la festa, gabbato lo santo): pronti i socialcomunisti a reclamare la rapida applicazione delle norme costituzionali ivi comprese quelle concernenti l’autogoverno della magistratura, frementi di costituzionalissimo sdegno per il perdurante ritardo; restia la maggioranza moderata e centrista a dare sollecita attuazione al disposto costituzionale, mentre taluni dei suoi esponenti fanno ora propri gli argomenti un tempo già cari all’estrema, giungendo il sen. De Luca ad affermare che l’autogoverno della magistratura avrebbe minacciato di scardinare la compagine dello Stato. Alle quali obiezioni si può rispondere con quanto sopra detto a proposito delle originarie impostazioni socialcomuniste. Perfino un alto magistrato della preparazione e del valore del cons. Bianchi d’Espinoza si fece portatore di queste, a mio parere infondate, preoccupazioni, affermando [20] che «si rischia di creare… uno stato nello Stato, una casta chiusa, la quale potrebbe ridurre – in teoria – lo Stato italiano ad uno Stato di tipo teocratico; la magistratura finirebbe per regolare la vita e lo sviluppo del paese, valendosi dei poteri che essa ha nell’interpretazione della legge… Si può giungere in tal
maniera addirittura a modificare l’indirizzo politico prevalente in un certo momento nel paese o ad attuare un indirizzo politico diverso». Giustamente si rilevò da parte di altri, ad es. da parte del prof. Pergolesi, che la critica al Consiglio Superiore era stata condotta «con esagerazioni fuor di luogo sotto l’aspetto politico».
Nel frattempo, mentre da una parte ci si dava da fare per predisporre progetti applicativi delle disposizioni costituzionali [21], la discussione si protrasse per anni negli ambienti qualificati, in seno all’Associazione Magistrati, in ripetuti convegni di studiosi, in sede parlamentare [22]. Di questa discussione io mi limiterò a richiamare riassuntivamente, per i ferrei limiti di questo articolo, i punti essenziali, risparmiandomi troppo tediose citazioni.
In primo luogo da parte di molti si è avanzato sotto più di un profilo il timore che l’attuazione delle norme costituzionali provochi la riduzione della magistratura ad una casta chiusa, impenetrabile, dominata da un Consiglio Superiore arbitro senza limiti della carriera del singolo giudice. Ponendosi in rilievo la necessità di precostituire tutto un sistema di garanzie per il singolo magistrato, in sostanza si veniva ad affermare che il Consiglio Superiore avrebbe potuto costituire per il singolo un pericolo ben più concreto dell’onnipotente Ministro. Già lo Zanardelli aveva affermato che «non è certo meno pernicioso dell’arbitrio ministeriale quello dei corpi chiusi, presso i quali possano la condiscendenza, i pregiudizi di classe, e prevalga uno spirito di parte, esclusivo e parziale… (si avrebbe n.d.r.) un classismo interno in virtù del quale chi non avesse santi in quel piccolo paradiso sarebbe condannato alle pene eterne». E lo Jemolo ribatté nel citato studio del 1947: «ma se l’autogoverno dovesse significare deferimento di tutti i poteri sulla carriera dei magistrati ad un Consiglio Superiore costituito di primi presidenti e di procuratori generali, comunque designati, sarei nettamente contrario… (poiché)… una specie di consesso di alti baroni della magistratura mi fa più paura di un Ministro: ho grande paura che il magistrato senza protezioni, fiero, che non fa ai suoi capi che le visite di dovere, che non ha nel Consiglio Superiore né parenti né compaesani,
rischierebbe di essere sacrificato che non sia già ora a quello che si dà da fare, che per compiere carriera ha il solo nume della decisa volontà di arrivare». E il Bianchi d’Espinosa espresse nel citato intervento analoghe preoccupazioni: «contro una indebita interferenza… da parte di superiori o anche di colleghi, non si può far nulla… C’è un timore reverenziale che nella pratica, per un magistrato, può essere più forte verso i superiori che non verso il Ministro della giustizia, il quale per di più è un avvocato che sa che fra breve tempo potrebbe essere scomparso dalla ribalta politica».
Il problema – certamente esistente – cominciò a profilarsi sempre più acuto a misura che ci si andava contemporaneamente orientando verso una composizione paritetica del Consiglio Superiore rispetto alle tre categorie nelle quali si distinguono i magistrati (di tribunale, d’appello, di cassazione) se non addirittura maggioritaria per la categoria più elevata, con un sistema di elezioni per giunta a corpi chiusi, da stati generali dell’ancien régime. È da premettere che i magistrati di cassazione sono circa 350, i magistrati d’appello circa 1500, i magistrati di tribunale e di pretura circa 3500. Ora l’art. 104 della Costituzione afferma che i magistrati componenti del Consiglio Superiore sono eletti «da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie». La norma sembra esigere la presenza nel Consiglio di magistrati di tutte le categorie, altrimenti il relativo riferimento non avrebbe alcun senso; quindi, in linea di principio, è necessario che la legge applicativa contempli un certo numero di magistrati di ogni categoria. Tacendo la norma costituzionale sul numero rispettivo dei rappresentanti per categoria, deve il legislatore ordinario provvedere in proposito, mentre resta poi da stabilire se l’elezione debba avvenire a corpo chiuso (i magistrati di cassazione eleggono i loro rappresentanti e così di seguito) oppure senza corpi chiusi. In pratica ci si orientò verso una composizione quanto meno paritetica della rappresentanza tra le varie categorie [23] e per una elezione a corpi chiusi, ritenendosi, come ebbe a dire l’on.
Gonella, che il Consiglio Superiore deve accogliere «i magistrati più egregi per cultura, esperienza e dignità di funzioni», non potendosi quindi decidere sul solo criterio del numero né potendosi d’altro canto ammettere che i magistrati della categoria più numerosa possano per questo solo fatto determinare la rappresentanza delle categorie più elette e ristrette. Quindi per questa via, pur ritenendosi superate le varie questioni di costituzionalità sollevate, ne risultava in ogni caso obiettivamente accentuato quel pericolo di casta chiusa da ogni parte lamentato. Né, discutendosi circa la bontà della progettata sistemazione, poteva dirsi tranquillante l’esatta osservazione del Presidente Andrea Torrente [24] che «tra il timore che la passione dei politici faccia degenerare l’esercizio dei compiti di organizzazione della magistratura in uno strumento politico di sopraffazione dei diritti individuali e di faziosità del partito al governo, e il pericolo di deviazione o di veri e propri eccessi di potere del Consiglio Superiore, la Costituzione ha attribuito minore entità al secondo, che ha ritenuto meno probabile».
Si pose così, innanzi alla prevedibile composizione del Consiglio Superiore con accentuata prevalenza di alti magistrati, il problema della tutela del singolo magistrato avverso i provvedimenti del Consiglio stesso: «è assurdo – disse il prof. Andrioli [25] – che ai magistrati, i quali sono chiamati ad amministrare giustizia, sia vietato di chiedere per sé giustizia». Tra le due concezioni del Consiglio Superiore, quella diremmo «costituzionale», secondo la quale lo stesso Consiglio decide in via definitiva nelle materie demandategli dalla Costituzione senza possibilità di impugnative all’esterno o al massimo con facoltà di gravame da una sezione di Consiglio all’Adunanza Plenaria e la concezione più realistica di una adeguata tutela del singolo giudice avverso i provvedimenti del Consiglio, posto che il Consiglio stesso svolge sostanzialmente attività amministrativa e quindi i suoi provvedimenti non possono sottrarsi al controllo giurisdizionale [26], prevalse
fatalmente la seconda. Così contro i provvedimenti amministrativi del Consiglio Superiore ci si orientò verso il controllo di legittimità del Consiglio di Stato e contro i provvedimenti (giurisdizionali) della sezione disciplinare si propose il ricorso alle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione. Conclusione inevitabile, ma certamente prima facie aberrante sol che si pensi al fatto che del Consiglio Superiore fanno parte di diritto il primo presidente ed il procuratore generale della Cassazione, cioè i due magistrati posti al vertice della categoria.
Si discusse poi della possibilità di ammettere lo scioglimento del Consiglio Superiore da parte del Presidente della Repubblica in caso di impossibile funzionamento [27]. Sorvolo sul problema giacché l’ipotesi mi sembra alquanto teorica.
Altro delicato quesito si pose circa i rapporti tra il Ministro della Giustizia ed il Consiglio Superiore. Come ho ricordato l’art. 110 della Costituzione stabilisce che il Ministro deve provvedere per i servizi giudiziari escluso quanto di competenza del Consiglio Superiore; da questa norma potrebbe quindi ricavarsi che al Ministro compete ormai solo il compito di predisporre circa i servizi dell’amministrazione giudiziaria (locali, strutture, personale ausiliario) con assoluta esclusione d’ogni interferenza sul governo dei giudici ormai affidato al Consiglio Superiore. Sennonché l’art. 107 prevede la facoltà del Ministro di intentare l’azione disciplinare nei confronti dei magistrati e quindi logicamente ne deriva che anche per quanto concerne i giudici il Ministro ha qualcosa da dire. Secondo taluni una ingerenza del Ministro anche sulla posizione dei giudici discenderebbe automaticamente dalla responsabilità politica del Ministro stesso verso il Parlamento, ma a mio parere l’argomento è evanescente e tale da provare troppo, giacché in ogni caso, come ha esattamente rilevato il Berutti [28], la responsabilità del Ministro è sempre nei limiti delle leggi e della Costituzione, alla stessa guisa che
il Guardasigilli non è stato mai ritenuto responsabile per le sentenze dei giudici. Il vero argomento che induce a ritenere che la Costituzione non abbia voluto rendere meramente passivo il Ministro rispetto alla posizione dei magistrati è, ripeto, quello derivante dall’art. 107, poiché la facoltà di promuovere l’azione disciplinare implica certamente un potere di vigilanza sull’attività dei giudici ed anche qualcosa di più. Lo stesso Calamandrei [29], lungi dal dar per risolto nella Costituzione un problema in realtà aperto per il legislatore ordinario, ritenne inconcepibile ridurre la funzione del Ministro alla semplice manutenzione dei locali e parlò di un vero «indovinello costituzionale». In ogni caso è in questa problematica che ci si è mossi per attribuire al Ministro una funzione di propulsione e di incitamento.
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La prima legislatura trascorse con un nulla di fatto in sede parlamentare; come ebbe a dichiarare l’allora Guardasigilli on. Zoli [30] il ritardo nella presentazione alle Camere del disegno di legge era determinato dalla difficoltà di risolvere armonicamente i vari e complessi problemi posti dalle norme costituzionali. Finalmente il 9 novembre 1954 il nuovo Guardasigilli on. De Pietro presentava al Senato della Repubblica il disegno di legge. Nella relazione illustrativa allegata al disegno, l’on. De Pietro partiva dalla premessa che l’autogoverno della magistratura non poteva intendersi in senso assoluto, bensì doveva collegarsi all’attività del Ministro «diretta ad organizzare in senso largo e comprensivo il servizio giudiziario e a vigilarne il funzionamento con logico riferimento quindi a tutte le persone che ne fanno parte, compresi i magistrati cui principalmente è affidata l’amministrazione della giustizia». Si prospettava quindi un sistema di «armonica collaborazione» nel quale alla continua presenza stimolatrice del Ministro doveva far riscontro il potere di decisione del Consiglio Superiore. In concreto il disegno di legge stabiliva che il Consiglio Superiore doveva provvedere
sulla base della proposta anche nominativa del Ministro, ritenendosi la proposta nominativa indispensabile per un certo gruppo di provvedimenti (ad es. i trasferimenti) ed affermandosi in linea generale che «una proposta non nominativa toglierebbe al Ministro la possibilità di intervenire nello svolgimento della vita giudiziaria, con quella penetrazione che è richiesta dai poteri a lui attribuiti dalla Costituzione». Naturalmente la proposta del Ministro veniva dichiarata non vincolante. Solo per taluni uffici direttivi (primo presidente e procuratore generale della Cassazione, presidente del tribunale superiore delle acque, presidente e procuratore generale di corte d’appello, presidente di sezione e avvocato generale della Cassazione) veniva prevista una particolare disciplina, partendosi dal presupposto che «un vasto settore dei compiti dei capi delle Corti ha carattere amministrativo»: per questi uffici ove il Consiglio Superiore non avesse accolto la proposta nominativa del Ministro, il Ministro stesso, previa delibera del Consiglio dei Ministri, doveva indicare una terna di nomi, dovendo il Consiglio scegliere in quella terna. In linea generale si risolveva poi la dibattuta questione della forma dei provvedimenti del Consiglio superiore, stabilendosi all’uopo il decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro.
Per quanto concerne la composizione del Consiglio il disegno di legge la prevedeva assai ampia (30 componenti) al fine di una ripartizione del Consiglio in sezioni con la conseguente possibilità di un sistema di impugnative della sezione all’Adunanza Plenaria. La rappresentanza dei magistrati, partendosi dal presupposto di rifiutare un «inammissibile livellamento», veniva prevista in sei magistrati di cassazione con ufficio direttivo, sei magistrati di cassazione, tre magistrati d’appello, tre magistrati di tribunale con almeno quattro anni di anzianità in detta categoria. Gli uditori e gli aggiunti giudiziari venivano esclusi sia dall’elettorato attivo che da quello passivo. Inoltre veniva prevista per l’elezione il sistema del doppio grado (elezione di un certo numero di delegati per distretto i quali a loro volta avrebbero provveduto all’elezione dei componenti il Consiglio superiore), giustificandosi tale sistema sia con la necessità di tener conto dell’importanza di ciascun distretto sia con l’opportunità di evitare nell’amministrazione della giustizia le ripercussioni negative «di
accese competizioni e vaste campagne elettorali» altrimenti favorite dall’elezione diretta [31].
Il disegno di legge De Pietro veniva sostanzialmente approvato dal Senato con modifiche di dettaglio il 29 novembre 1956 e quindi trasmesso alla Camera. L’Associazione Nazionale Magistrati prendeva subito posizione contro la progettata legge, esternando il 15 dicembre 1956 i propri desiderata al Capo dello Stato il quale «rilevato che l’esigenza essenziale è di dar vita al nuovo istituto, il cui ordinamento l’esperienza potrà affinare e migliorare, ha assicurato al problema il suo intervento»* [32]. L’Associazione trasmetteva quindi un memoriale alla Camera [33]. In detto memoriale si obiettava, circa la composizione del Consiglio Superiore, che in particolare venivano praticamente esclusi dalla possibilità di essere eletti i magistrati di tribunale, prevedendosi per l’eleggibilità l’anzianità di almeno quattro anni, verificandosi quindi la situazione d’eleggibilità in un periodo della carriera in genere coincidente con la preparazione per il concorso per la promozione a magistrato d’appello, essendo d’altro canto previsto per i componenti del Consiglio il divieto di partecipazione ai concorsi. L’Associazione si pronunciava quindi contro il sistema elettorale di doppio grado, contro la facoltà di proposta del Ministro, in particolare contro il sistema escogitato per il conferimento degli uffici direttivi. Si faceva poi rilevare che prevedendosi la sospensione del componente del Consiglio sottoposto a procedimento disciplinare ed essendo l’azione disciplinare proposta dal Ministro, questi avrebbe avuto a disposizione una formidabile arma per allontanare dai lavori del Consiglio un incomodo componente.
L’Associazione Magistrati ribadiva le sue posizioni nel Congresso di Napoli dell’aprile 1957 con una mozione approvata a maggioranza nella quale si chiedeva in particolare: l’esclusione di qualsiasi potere d’iniziativa del
Ministro anche per gli uffici direttivi; l’esclusione d’ogni sistema d’impugnativa all’esterno contro i provvedimenti del Consiglio superiore ritenuto «organo costituzionale», ammettendosi solo il ricorso all’Assemblea Plenaria; la composizione paritetica della rappresentanza dei magistrati tra le categorie, compresi nella categoria dei magistrati di cassazione i magistrati aventi uffici direttivi; l’eliminazione del limite di anzianità per l’eleggibilità dei magistrati di tribunale; l’elezione diretta; l’ammissione all’elettorato attivo degli aggiunti giudiziari e degli uditori con funzioni. Sorse contrasto in seno al Congresso circa la posizione dei magistrati con ufficio direttivo; infatti con un emendamento di minoranza si chiedeva «che il Consiglio superiore abbia composizione paritetica tra le quattro categorie dei magistrati di cassazione con funzioni direttive superiori, dei magistrati di cassazione, dei magistrati d’appello, dei magistrati di tribunale». Tali posizioni dell’alta magistratura venivano ribadite nell’assemblea generale dei magistrati di cassazione con un ordine del giorno approvato il 26 aprile 1957 e nel quale si legge «che nell’unità e nell’identità del potere giurisdizionale, la differenza di funzioni distingue tuttavia tra loro i magistrati, pur nell’indipendenza piena del loro ministero (art. 107 Costituzione); che tale distinzione, corrispondente all’ordinamento processuale, non può non determinare nell’ambito della magistratura una scala di valori, la quale implica un progressivo perfezionamento tecnico professionale per le funzioni più elevate, maturato attraverso l’esperienza; che con tale scala di valori è incompatibile qualunque forma di livellamento, contrastante altresì con l’art. 105 della Costituzione, che attribuisce al Consiglio Superiore la complessa valutazione relativa all’avanzamento dei magistrati, escludendo così una progressione meccanica per il mero decorso del tempo». Ne derivava una crisi interna dell’Associazione a stento superata.
Intanto il testo approvato dal Senato incontrava alla competente commissione della Camera serie opposizioni; nell’intento di superare il punto morto della questione, il Guardasigilli on. Gonella si fece promotore di una revisione radicale del progetto, previa convocazione di una apposita commissione di studio presieduta dal ministro e composta dal sottosegretario on. Scalfaro, dagli ex Guardasigilli Azara e De Pietro, dal Primo Presidente Eula, dai
Presidenti di sezione della Cassazione Tavolare e Torrente, dal presidente dell’Associazione Magistrati Chieppa, dai presidenti delle commissioni di giustizia delle Camere, on. Tosato e Magliano nonché dal relatore on. Rocchetti. La Commissione elaborava una serie di non trascurabili emendamenti al disegno di legge che venivano accolti dalla Commissione della Camera la quale approvava infine il disegno di legge in sede deliberante col voto favorevole dei parlamentari democristiani, monarchici nazionali, socialisti e comunisti [34]. Il disegno veniva quindi trasmesso al Senato dove veniva approvato in aula il 12 marzo 1958, con l’astensione dei parlamentari del PSI e del PCI.
Secondo la legge istitutiva 24 marzo 1958 n. 195, il Consiglio Superiore della Magistratura risulta composto da un complesso di 24 membri: il Presidente della Repubblica, i due componenti di diritto previsti dall’art. 104 della Costituzione (primo presidente e procuratore generale della Suprema Corte), 14 componenti eletti dai magistrati e 7 componenti eletti dal Parlamento in seduta comune delle due Camere. Viene istituito un Comitato di Presidenza composto dal vicepresidente del Consiglio e dai due magistrati componenti di diritto; scartata la suddivisione in sezioni, tranne per quanto riguarda la sezione disciplinare composta di dieci membri, vengono previste delle commissioni referenti. Per quanto concerne i componenti magistrati, sei debbono essere magistrati di cassazione, dei quali due con ufficio direttivo, quattro magistrati d’appello, quattro magistrati di tribunale con almeno quattro anni di anzianità nella categoria. L’elezione – diretta – avviene in modo che i magistrati di ogni categoria votano solo per l’elezione dei rispettivi rappresentanti: in pratica, secondo le norme d’attuazione, il magistrato d’appello vota solo per due magistrati d’appello; corrispondentemente dicasi per i magistrati di tribunale e per gli aggiunti giudiziari. L’elettorato attivo è escluso per i soli uditori. I componenti laici sono eletti dal Parlamento con la maggioranza dei tre quinti dell’assemblea e per gli scrutini successivi al secondo, con la maggioranza di tre quinti dei votanti.
Viene poi minutamente disciplinata la posizione giuridica dei componenti del Consiglio.
Circa i rapporti tra il Ministro e il Consiglio Superiore, l’art. 11 della legge stabilisce che il Consiglio delibera su richiesta del Ministro. In proposito l’on. Gonella nel discorso al Senato del 12 marzo 1958 ha specificato: «la richiesta del Ministro… non significa proposta, poiché con la richiesta si fa presente una situazione, la necessità che altri provveda, e non si indica che debba essere provveduto in un determinato modo. Mentre il proponente collabora ad un provvedimento indirizzando la decisione, il richiedente non influenza il merito del provvedimento, riconoscendo che la potestà di provvedere appartiene totalmente a chi viene presentata la richiesta. Non si poteva, evidentemente, eliminare il potere di richiesta del Ministro perché… è il Ministro che dirige l’organizzazione e il funzionamento della Giustizia ed a lui fa capo l’Ispettorato. È quindi l’organo informato e qualificato a far presenti le esigenze relative al personale della Magistratura». Si è tuttavia obiettato [35] che la norma è quanto mai pericolosa, implicando essa la possibilità che il Ministro non effettui mai una determinata richiesta, ad es. di trasferimento, per frustrare le aspirazioni di un magistrato inviso. Nello stesso ordine di idee scrive il Berutti nel più volte citato studio: «Se il Guardasigilli richiederà, ad esempio, la destinazione di un giudice a una determinata sede vacante, il Consiglio potrà deliberare di non accogliere la richiesta, ma in questo caso, non avendo un suo potere di iniziativa, non potrà mai sostituirsi al ministro e provvedere d’ufficio alla destinazione di un altro magistrato a quel posto vacante, ma dovrà necessariamente attendere una nuova richiesta ministeriale che promuova una sua nuova deliberazione. Questo sistema attribuisce al ministro un illimitato potere di richiesta che egli potrà esercitare con evidente dispregio ed elusione dei poteri teorici del Consiglio».
A queste preoccupazioni ha risposto il Presidente Chieppa in una breve annotazione all’articolo del Glinni, ritenendo che esse siano fuori di luogo, ricavandosi dall’interpretazione complessiva del primo e del secondo comma dell’art. 11 della legge che sussiste una facoltà concorrente
del Ministro e del Consiglio. In effetti la lettera dell’art. 11 non sembra autorizzare l’interpretazione data dal cons. Chieppa che del resto termina l’annotazione con un invito a chiarire il punto nelle norme d’attuazione. Non si può parlare, a mio avviso, di una facoltà concorrente o meglio di una iniziativa concorrente del Ministro e del Consiglio, poiché se il capoverso dell’art. 11 stabilisce che in tema di assegnazioni di sedi e funzioni e di trasferimenti, il Consiglio delibera su relazione della Commissione referente, tenute presenti le eventuali osservazioni del Ministro, per il primo comma è imprescindibile la richiesta del Ministro. In sostanza così può configurarsi l’ordo procedendi: la richiesta del Ministro, la delibera del Consiglio sulla base della relazione della Commissione e delle eventuali osservazioni del Ministro. Direi tuttavia che le preoccupazioni del Berutti e anche quelle del Glinni non abbiano fondamento per un’altra assorbente ragione che si ricava dalla lettera della legge nonché dal suo significato alla luce dei lavori preparatori, essendo caduta la proposta anche nominativa di cui al progetto De Pietro e avendosi in suo luogo la semplice richiesta del Ministro, che è segnalazione di una situazione obiettiva con invito al Consiglio di provvedere. All’uopo basta considerare che al concetto soggettivo (relativo cioè alla persona del magistrato) dell’assegnazione di sedi o funzioni o di trasferimenti, corrisponde sotto l’aspetto obiettivo l’unitario concetto della vacanza del posto. Ora, se ben intendo, la richiesta del Ministro si riferisce e non può non riferirsi unicamente all’aspetto obiettivo: signori del Consiglio c’è un posto vacante al Tribunale di X che va assegnato per esigenza del servizio; vi prego di provvedere scegliendo il magistrato da destinare a quel posto. E il Consiglio provvede appunto o assegnando quel determinato posto al neomagistrato o al neopromosso o trasferendo un giudice dal Tribunale di Y (aspetto soggettivo): è in questa fase che il Ministro può fare le sue eventuali osservazioni, evidentemente relative alla persona del magistrato designato. Se questa è l’interpretazione esatta non vedo perché ci si debba preoccupare, dato che, e mi riferisco alle osservazioni del Glinni, il Ministro non potrà alla lunga ritardare la richiesta per coprire un determinato posto vacante, se è veramente necessario coprire nelle esigenze del servizio quel posto. L’ipotesi che il Ministro ritardi di proposito la richiesta ad arte, per evitare
che sia affidato il posto ad un determinato magistrato è del tutto teorica, perché ad un determinato momento il Ministro dovrà pur provvedere, se non altro, come è talvolta avvenuto, sotto la minaccia di uno sciopero degli avvocati del foro locale. C’è un unico punto da chiarire: come il Consiglio si attrezza o deve essere attrezzato per provvedere in ordine alla situazione segnalata dal Ministro, punto sul quale mi soffermerò in proseguo.
Per il conferimento degli uffici direttivi di cui agli artt. 5 e 6 della legge 24 maggio 1951 n. 392, escluso quello di Pretore Dirigente, il Consiglio delibera su proposta, formulata di concerto col Ministro, di una Commissione formata da tre componenti del Consiglio stesso, dei quali due magistrati e uno laico. L’on. Gonella ha chiarito nel citato discorso che anche qui la Commissione non delibera, ma solo propone, spettando unicamente al Consiglio il potere deliberante.
Tutti i provvedimenti del Consiglio Superiore sono adottati con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro ovvero, nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del Ministro. Contro i detti provvedimenti è dato ricorso al Consiglio di Stato per motivi di legittimità; contro le decisioni della sezione disciplinare è ammesso ricorso alle Sezioni Unite della Suprema Corte. Infine l’art. 31 prevede lo scioglimento del Consiglio Superiore «qualora ne sia impossibile il funzionamento», con decreto del Presidente della Repubblica sentito il parere dei Presidenti delle Camere e del Comitato di Presidenza; ovviamente il Presidente della Repubblica interviene in questa ipotesi come Capo dello Stato e non nella sua veste di Presidente del Consiglio Superiore.
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A questo punto del discorso è giunto il momento di una valutazione complessiva della legge istitutiva del Consiglio Superiore della Magistratura alla luce delle esigenze in vista delle quali lo stesso Consiglio fu costituzionalmente preordinato, tenendo anche conto delle critiche delle quali dissi sommariamente all’inizio. Spero di riuscire a condurre questa valutazione serenamente e che altrettanto serenamente sia accolta dal lettore, provenendo essa innanzitutto da un cittadino pensoso delle libere istituzioni delle
quali una magistratura indipendente è gran parte, ed in secondo luogo da un magistrato che si onora di appartenere all’ordine giudiziario con piena soddisfazione spirituale.
Della bontà di talune critiche avanzate alla recente legge mi sembra di poter fondatamente dubitare. Ciò dicasi in primo luogo della critica rivolta all’art. 16 secondo la quale norma il Ministro ha facoltà di intervenire alle adunanze del Consiglio Superiore per fare comunicazioni o per dare chiarimenti, senza tuttavia poter partecipare alle deliberazioni. Ciò risponde a quel sistema di collegamento tra la Magistratura e l’esecutivo che la Costituzione ha adombrato e che la legge ha, bene o male (forse piuttosto male che bene almeno sotto taluni profili), sviluppato. D’altro canto se dobbiamo esigere garanzie istituzionali, concrete ed efficaci, per l’indipendenza della Magistratura, non è nemmeno giusto vedere nel Ministro e negli altri poteri dello Stato una sorta di babau infernale. Esagerando si cade sempre nel ridicolo, al pari di quanto avvenne per coloro che nella istituzione del Consiglio Superiore temettero addirittura il frantumarsi della compagine dello Stato. D’altro canto non conviene neppure ai giudici calcare troppo la mano: che diranno mai di noi e della nostra fibra morale i cittadini se vedranno i più alti magistrati, coloro che in virtù delle posizioni acquisite non hanno in ogni caso molto da perdere, timorosi della partecipazione del Ministro alle riunioni del loro più alto consesso?
Né ha molto fondamento l’altra critica secondo la quale, ai sensi dell’art. 8 della legge, l’Ispettorato continua a rimanere alle dipendenze del Ministro e di esso il Consiglio può semplicemente avvalersi per le esigenze relative all’esercizio delle sue funzioni. La critica cade irrimediabilmente innanzi al disposto costituzionale che conferendo al Ministro la titolarità pure non esclusiva dell’azione disciplinare, presuppone nello stesso Ministro un potere di controllo e di vigilanza che deve essere serio ed effettivo nella misura in cui, in una visione liberale delle istituzioni, si crede alla proficuità di un sistema congegnato attraverso il reciproco condizionamento e controllo dei pubblici poteri. Non deve preoccupare che il Ministro vigili e si informi, bensì il fatto che il Ministro possa decidere.
Né, se l’interpretazione da me sopra accolta in proposito regge alla critica, ho eccessivi timori circa la richiesta
ministeriale, in particolare a proposito delle assegnazioni di sedi e funzioni e dei trasferimenti. Sennonché, proprio se la mia interpretazione è accoglibile, deve concludersi che la istituzione del Consiglio Superiore non risolve, ma semplicemente trasferisce il problema. Infatti, pervenuta la richiesta ministeriale di coprire un posto vacante, il Consiglio Superiore prowederà, con l’assegnazione e con il trasferimento, del tutto discrezionalmente in caso di più aspiranti? Che se al quesito dovesse rispondersi affermativamente, per il singolo magistrato la situazione non muterebbe molto; cambierebbe solo il destinatario delle sollecitazioni, delle pressioni, delle raccomandazioni [36]. Se si vuole radicalmente risolvere il problema non solo nell’interesse dei singoli magistrati, ma anche perché dai movimenti della magistratura sia allontanato presso l’opinione pubblica ogni possibile sospetto di inconfessabili interferenze [37], occorre una disposizione di legge che fissi tassativamente i criteri di preferenza nelle assegnazioni e nei trasferimenti. Se si fosse fatta una legge di questo tipo il problema sarebbe stato del resto risolto, senza necessità di istituire all’uopo, almeno sotto questo profilo, il Consiglio Superiore.
Più consistenti mi sembrano le critiche relativamente al sistema accolto in tema di conferimento degli uffici
direttivi, trattandosi qui non di semplice richiesta quale segnalazione di situazioni obiettive alle quali si deve provvedere, bensì di proposta necessariamente nominativa fatta di concerto col Ministro. È vero quanto ha affermato l’on. Gonella – al quale devesi comunque il sensibile miglioramento rispetto alla terna obbligata di nomi di cui al progetto De Pietro – che « il concerto del Ministro con la Commissione… non vincola peraltro il Consiglio ad accettare necessariamente la proposta, potendo essa per giusti motivi richiedere alla Commissione che formuli una diversa proposta, di concerto col Ministro ». Ma è altrettanto vero che se il consiglio si orienta insistentemente su un certo nome e se il Ministro non accetta mai con altrettanta insistenza che quel nome si proponga, si ha semplicemente la paralisi, per cui potrebbe avvenire in ipotesi che il posto di Primo Presidente della Cassazione resti vacante per anni. Sotto questo profilo dubito fortemente della costituzionalità del sistema, posto che la Costituzione in ogni caso demanda al Consiglio Superiore il conferimento degli uffici direttivi, si considerino essi come assegnazioni o come promozioni, e che, col sistema della legge, in luogo della competenza esclusiva del Consiglio si introduce una mezzadria obbligata. D’altro canto sotto il profilo dell’opportunità, il legislatore si è posto in contraddizione con sé medesimo, prevedendo l’esclusione del concerto ministeriale per gli uffici direttivi di pretura. Si è detto, a giustificazione del sistema accolto, che gli uffici direttivi implicano anche, oltre alle attività specificatamente giudiziali, un vasto campo di attribuzioni amministrative che rendono inevitabile l’intervento del Ministro nel conferimento di questi uffici. Ma forse, dato l’attuale sistema, l’incarico di consigliere dirigente di talune grosse preture (Roma, Napoli, Milano) è meno impegnativo dell’ufficio di presidente in certi tribunali di provincia, di « tutto riposo » come suol dirsi? In realtà questa proposta concertata non ha giustificazioni di sorta e le esigenze coordinatrici e stimolatrici dell’Esecutivo erano già sufficientemente soddisfatte con la -titolarità dell’azione disciplinare nel Ministro, con gli impliciti poteri di vigilanza e di controllo nonché con il potere di richiesta che, così come io lo interpreto, è assolutamente da approvarsi.
Assai delicato mi sembra l’altro punto che più ha attirato e rese quasi virulente le critiche alla legge istitutiva
del Consiglio Superiore: quello relativo alla composizione del Consiglio in rapporto alle categorie di magistrati e al sistema elettorale adottato. Si è gridato in proposito allo scandalo, si è parlato di edizione « riveduta e peggiorata » della c.d. legge truffa, si è richiamata La fattoria degli animali di Orwell onde concluderne che «anche i giudici sono uguali: ma alcuni di loro sono più uguali degli altri e cioè, in parole povere, contano di più» [38]. Certamente l’argomento è glosso e fortemente emotivo.
Per esaminare seriamente la questione credo necessario porre una indispensabile premessa. Si è detto che la più larga rappresentanza degli alti magistrati risponde ad un puntuale criterio rappresentativo: il Consiglio Superiore deve rappresentare la magistratura italiana e chi mai meglio la rappresenterà se non coloro che giunti al vertice della carriera e comunque al supremo collegio giurisdizionale testimoniano con ciò stesso, per le doti di carattere, di preparazione, di responsabilità che questa elevazione presuppone, d’essere la parte migliore della magistratura? L’argomento è apparentemente suadente, ma cade a mio avviso perché semplicemente prova troppo. Il livello morale e di preparazione giuridica dei magistrati di cassazione non è in discussione, né qui siamo in un ambito di rapporti giurisdizionali nel quale, anche indipendentemente dal valore dei singoli magistrati di cassazione, la Cassazione come istituto si impone istituzionalmente innanzi ai giudici di merito per la sua stessa alta funzione di suprema istanza e di centro unificatore del diritto; funzione que- st’ultima che probabilmente esige per l’avvenire d’essere ancor più esaltata per ritrovare il bene supremo della certezza del diritto. Come giudice di merito posto alla base della piramide, credo doveroso sotto un profilo giuridico inchinarmi innanzi alla giurisprudenza della Cassazione, indipendentemente dalle mie convinzioni dottrinali, appunto perché la Suprema Corte ha istituzionalmente il compito di dettare i criteri d’interpretazione delle leggi ed io frusterei questo compito, con grave nocumento dei cittadini, se ad es. mi ostinassi in una certa opinione malgrado l’orientamento in ipotesi consolidato della Corte su un determinato punto. Questo è semplicemente
– ripeto – il mio dovere di giudice di merito, indipendentemente dalle mie opinioni die sono libero di esprimere nella sede appropriata senza costringere i litiganti ad mutili e scontati gravami.
Ma a proposito del Consiglio Superiore il problema non si pone nei termini di quella naturale gerarchia che sussiste nella sfera giurisdizionale. Per il Consiglio Superiore non si può dimenticare che si ha a che fare con un istituto funzionalmente istituito per assicurare una cosa ben determinata: la indipendenza dei giudid, di tutti i giudici: dal Primo Presidente della Suprema Corte al Pretore di Roccacannucda, nei rispetti degli altri poteri dello Stato. Quindi l’argomento adottato per giustificare la soluzione accolta verrà se e in quanto esso porti a conclusioni in armonia con la finalità dell’istituto, mentre è da scartare in radice se per avventura porti a conclusioni contrastanti con quella finalità.
Ciò premesso, resta tuttavia da osservare che deve tenersi presente un insuperabile argomento di diritto positivo. Come già dissi, la stessa norma costituzionale fà riferimento alle varie categorie di magistrati e da questa indicazione non si può prescindere. Ciò implica in primo luogo che il Consiglio Superiore deve necessariamente constare, nella sua parte non laica, di rappresentanti di ogni categoria di magistrati: un sistema che non assicurasse questa necessaria rappresentanza di tutte le categorie dovrebbe certamente ritenersi anticostituzionale. In secondo luogo può anche ammettersi che ogni categoria elegga separatamente i suoi rappresentanti, con un sistema a stati generali; ho molti dubbi circa la fondatezza dell’accusa d’incostituzionalità di un simile sistema, proprio perché con la elezione separata si rende viva e concreta la rappresentanza autonoma delle varie categorie e non meramente simbolica, come avverrebbe se in ipotesi la rappresentanza della categoria meno numerosa potesse essere indirettamente determinata dalla categoria più cospicua. In ogni caso c’è però un limite ed è quello che la rappresentanza delle varie categorie deve essere però paritetica per rispettare il principio costituzionale secondo il quale i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni, senza interne gerarchie. Ora in applicazione di tale principio costituzionale l’art. I della legge 24 maggio 1951 n. 392 stabilisce che i magistrati ordinari si distinguono
secondo le funzioni in magistrati di tribunale, magistrati d’appello, magistrati di cassazione; e quindi la legge istitutiva del Consiglio Superiore avrebbe dovuto tener conto di questa disposizione e provvedere di conseguenza per la pariteticità di rappresentanza tra le tre indicate categorie. In sostanza, per il combinato disposto degli artt. 104 e 107 della Costituzione e dell’art. 1 della legge 392, o esiste nell’ordinamento una categoria di magistrati di cassazione aventi ufficio direttivo o non esiste. Se non esiste questa quarta categoria, come la legge n. 392 sembra indicare, è illegittima la previsione di una rappresentanza rafforzata dei magistrati di cassazione in seno alla quale due posti siano riservati ai magistrati con ufficio direttivo; se la quarta categoria esiste malgrado l’art. 1 della legge n. 392, è cosa illegittima che questa categoria non abbia una rappresentanza paritetica rispetto alle altre tre e che inoltre alla elezione dei due rappresentanti della stessa siano chiamati tutti i magistrati della più vasta categoria dei magistrati di cassazione, come mutatis mutandis sarebbe forse anticostituzionale che i rappresentanti della Cassazione siano eletti anche dai magistrati di tribunale. L’alternativa mi sembra senza uscite e per chiarire il delicato quesito è da augurarsi che lo stesso sia prima o poi portato all’esame della Corte Costituzionale [39].
Ma detto questo della costituzionalità del sistema, resta da riprendere il discorso circa la bontà intrinseca dello stesso in rapporto alla finalità del Consiglio Superiore che è quella di assicurare l’indipendenza dei giudici. Sotto questo aspetto la rappresentanza rafforzata della più alta categoria di magistrati appare alquanto pericolosa non in sé ma in rapporto al sistema escogitato per il conferimento degli uffici direttivi. Se si fosse lasciato da parte il sistema della proposta concertata col Ministro per il conferimento degli uffici direttivi, i giudici di merito non avrebbero avute molte ragioni di dolersi nella sostanza, a prescindere dalle considerazioni di stretta costituzionalità, per la
rappresen tanza rafforzata dei più alti magistrati. Le cose cambiano sensibilmente con questo sistema. Ho detto all’inizio che anche i giudici sono poveri uomini con le loro piccole o grandi ambizioni; ed anche i più alti magistrati hanno legittimamente le loro aspirazioni. Ora di qui innanzi questi alti magistrati dovranno mettere nel calcolo della loro ulteriore carriera, l’ascesa cioè ai più alti uffici direttivi, il consenso del Ministro senza il quale non si può essere proposti al Consiglio Superiore per questi uffici. Ne discende che proprio quella situazione di possibile minore indipendenza scaturente dalla eventualità che un potere estraneo influisca sulla carriera dei giudici, situazione che voleva evitarsi con l’autogoverno della Magistratura, si ricrea in seno al Consiglio Superiore recentemente istituito. Il Ministro ha nelle sue mani la chiave degli uffici direttivi e la tentazione che ne discende per non urtare il Ministro ed il governo, di non inimicarlo, può essere molto forte per i consiglieri di cassazione che oggi fanno parte del Consiglio e domani sperano in un ufficio direttivo. Non c’è nel rilievo niente che intenda essere irriguardoso, ma solo una elementare considerazione fondata su un plausibile, anche se per avventura raro, comportamento umano. E del resto le norme di legge si pongono spesso per la minoranza dei bricconi, non per la maggioranza degli uomini probi che lungi dal sentirsene offesi, ne traggono elemento di conforto. Così il sistema della «proposta concertata» dà potenzialmente all’Esecutivo una non trascurabile arma per condizionare i comportamenti della rappresentanza dei cassazionisti ed indirettamente tutto il Consiglio Superiore. Per questo quando Antonio Romano afferma che la legge ha istituito un accorto meccanismo in base al quale si crea nel Consiglio l’egemonia di una ristretta oligarchia e questa è in mano al Ministro, il rilievo ha un qualche fondamento ed è deprecabile che con il sistema della proposta concertata per il conferimento degli uffici direttivi si sia in parte compromessa una costruzione altrimenti nelle linee generali accettabile. Non senza rilevare che proprio nel settore più delicato del Consiglio Superiore, cioè nella sezione disciplinare composta di dieci membri (il vicepresidente del Consiglio, il primo presidente della Cassazione, i due magistrati di cassazione con ufficio direttivo, un magistrato di appello, uno di tribunale e due componenti laici), la situazione si aggrava per la
ancor più massiccia presenza dei rappresentanti dell’alta magistratura.
In ogni caso, in presenza del sistema che è risultato dalla legge istitutiva, appare ex post ottima la previsione costituzionale della partecipazione al Consiglio Superiore di una minoranza di membri estranei alla magistratura. Questa presenza si appalesa veramente utile, potendo gli elementi laici concretamente contribuire al retto funzionamento del Consiglio Superiore. Disse a suo tempo egregiamente l’avv. Guido Gaudenzi [40]: «io mi rifiuto di credere che, in regime di libertà, la denuncia all’opinione pubblica, da parte della minoranza estranea… di ogni possibile abuso della maggioranza, sia assolutamente inetto a impedire grossolane parzialità e scandalose ingiustizie». A proposito di questa minoranza laica io non credo, come spesso si disse particolarmente in sede di Assemblea Costituente, che sia difficile al Parlamento trovare tra i professori e gli avvocati come la Costituzione esige, buoni e coscienti componenti per il Consiglio Superiore. Si disse infatti che nessun valente avvocato avrebbe abbandonato la professione per quattro anni perdendo i correlativi guadagni, con la conseguenza che solo gli scarti della professione avrebbero accettato l’incarico. Malgrado tutto non credo che l’utile economico sia l’unica molla dell’animo umano; lo attesta l’ansia con la quale qualsiasi burocrate di provincia aspira alla croce di cavaliere. Sono sicuro che si troveranno sette uomini probi cui sorrida l’altissimo compito di servire la Patria in uno dei settori più delicati, nel contribuire a darle dei buoni giudici.
Per le stesse ragioni per le quali approvo la composizione mista del Consiglio Superiore, sento di dover approvare l’impugnabilità dei provvedimenti del Consiglio Superiore innanzi al Consiglio di Stato e alle Sezioni Unite della Cassazione. A prescindere da ogni altro rilievo, questa impugnabilità all’esterno, in luogo del ricorso all’Assemblea plenaria del Consiglio sostenuta anche dall’Associazione Magistrati, può contribuire ad un efficace controllo e al più retto funzionamento del Consiglio stesso.
* * *
Un discorso approfondito circa la bontà o no della legge istitutiva del Consiglio Superiore della Magistratura non può tuttavia esaurirsi nelle considerazioni già fatte, poiché in definitiva la bontà dell’istituto va saggiata in rapporto ai problemi di fondo della magistratura italiana, alle garanzie della sua indipendenza, intesa come indipendenza dei singoli componenti, come attribuzione di uno stato giuridico e di un sistema di progressione nella carriera che dia al singolo giudice sicurezza e tranquillità, beni indispensabili in rapporto alla sua missione. È desiderabile che la vita e la carriera del singolo giudice si svolgano a tal fine in un particolare clima di sicurezza, senza gli inconvenienti, le rivalità, le meschinità più o meno caratteristiche di una carriera burocratica. È auspicabile, in altre parole, che tutto il sistema sia congegnato in modo da ridurre al massimo nel giudice le caratteristiche dell’impiegato, in modo da sgombrare il suo animo da ogni meschina preoccupazione e da porlo in posizione di ideale disinteresse innanzi ai suoi compiti. E con la serenità spirituale si accresceranno nel giudice singolo quelle doti di carattere e di indipendenza che gli sono indispensabili. Per questo il sistema ideale esigerebbe ad es. la radicale eliminazione della carriera, come del resto avviene nell’ordinamento britannico.
Ora saggiata alla luce di queste esigenze la istituzione pura e semplice del Consiglio Superiore, impiantato sulle strutture tradizionali, ha ben poco significato come se, nel proposito di riammodernare un edificio, si fosse iniziato dal ricostruire il tetto senza essersi previamente assicurati della bontà delle fondamenta. Adoperando un’espressione burocratica potremmo altrimenti dire che allo stato degli atti la istituzione del Consiglio Superiore non risolve alcuno dei problemi di fondo della magistratura italiana, poiché essa doveva significare il coronamento di tutta una coordinata riforma dell’ordinamento giudiziario, riforma alla quale per ora non si è provveduto ma che rimane allo stato di indilazionabile esigenza.
Questa mia affermazione apparirà subito chiara, pensando alla finalità che i costituenti si proposero con la istituzione del Consiglio Superiore, finalità eminentemente funzionale: si volle istituire il Consiglio Superiore per
assicurare attraverso l’autogoverno l’indipendenza dei giudici in rapporto ai momenti essenziali della loro carriera: l’assunzione, l’assegnazione, i trasferimenti e le promozioni, i quattro chiodi di cui efficacemente parlò l’on. Ruini. Resta quindi da vedere se la istituzione del Consiglio Superiore assicuri di per sé stessa una ottima regolamentazione di questi quattro momenti essenziali. Al quesito deve rispondersi negativamente.
Abbiamo già visto come per quanto concerne le assegnazioni ed i trasferimenti la situazione del Consiglio Superiore non significhi nient’altro che un trasferimento di competenze e di problemi, restando da determinare i criteri obiettivi in base ai quali il Consiglio Superiore dovrà provvedere in proposito, il che esige una apposita legge.
Altrettanto dicasi delle promozioni che costituiscono il punto più dolente nella carriera dei giudici, reclamando la categoria pressoché all’unanimità una riforma radicale sul punto, come è attestato dalle proposte recentemente presentate dall’Associazione Magistrati al Ministro [41]. Infatti l’attuale sistema non fornisce alcuna seria garanzia né per la selezione dei migliori né per l’obiettività dei giudizi. Le promozioni avvengono infatti in parte per scrutinio, in parte col sistema del concorso per titoli. Per il concorso per titoli i concorrenti debbono presentare un certo numero di lavori giudiziari (sentenze o requisitorie) compiuti in determinati periodi: ad es. per il concorso del 1958 debbono essere presentati dieci lavori pel primo bimestre del 1957 e del secondo bimestre del 1956. Il giudice vicino alla promozione deve quindi premurarsi di preparare i titoli facendo un calcolo di probabilità circa il periodo rispetto ai quali gli stessi saranno presumibilmente richiesti (calcolo in effetti assai facile). Poiché il giudizio viene espresso unicamente sui titoli, il magistrato deve quindi premurarsi di preparare delle dotte dissertazioni di diritto idonee a documentare la sua preparazione. Ne viene fuori una sorta di certamen letterarium assai faticoso, improbo ed in definitiva umiliante. Negli anni immediatamente precedenti al concorso il giudice infatti è condotto alla affannosa ricerca di casi giurisprudenziali nei quali possano presentarsi le belle questioni suscettive di giustificare la sentenza-titolo o la requisitoria-titolo; se
la bella questione non si presenta il giudice non sa a che santo votarsi. Oppure il giudice, appunto per procurarsi il titolo, tratta per pagine e pagine di questioni pregiudiziali e d’ogni genere quando l’ampia, dotta, completa dissertazione non si giustifica affatto nell’economia della causa suscettiva d’essere decisa su un punto che magari appare nelle ultime frettolose righe e che non offre alcuno spunto… Naturalmente, se si tratta di una causa civile, ciò provoca un aumento della spesa per la carta bollata a carico della parte. In ogni caso in questi anni il magistrato nella corsa affannosa per il titolo può essere indotto a trascurare tutto il restante lavoro d’ufficio.
La commissione di concorso giudica in base ai titoli, cioè alle dotte e inutili dissertazioni, quasi che esse forniscano un utile criterio di esame comparativo tra i vari candidati. Un serio sistema dovrebbe infatti consentire di valutare la personalità del giudice in tutti i suoi aspetti ed il buon giudice non è certo colui che sa fare per avventura solo una passabile dissertazione di diritto. Il buon giudice va valutato non in relazione alla sua ipotetica sapienza giuridica, ma su tutto il complesso del lavoro giudiziario con le doti di carattere, di buon senso, di laboriosità, di umanità che esso richiede. Vi sono dei giudici capaci di una ammirevole disquisizione giuridica, ma infinitamente inferiori ad altri nel condurre avanti un processo, nel procurare e valutare le prove. Conosco dei magistrati c.d. «praticoni», naturalmente alieni dalle questioni «di diritto», ma impareggiabili nel presiedere un dibattimento di Assise, nel centrare in fatto la questione risolutiva per l’accertamento della verità, come vi sono ottimi cassazionisti affinati nel lavoro di pura logica ermeneutica, ma sprovveduti innanzi ad altre situazioni. Questo perché il lavoro giudiziario è vario e consente la proficua utilizzazione delle più diverse energie ed il dispiegamento delle opposte inclinazioni. Come vi sono dei magistrati impareggiabili nel far quadrare le statistiche di fine d’anno a scapito della qualità del lavoro. A prescindere infine dalle doti di relazione del giudice, del modo col quale egli sa trattare con gli avvocati, con i suoi collaboratori, con il pubblico, con l’umile che batte alla sua porta ignaro dei misteri della legge, perché il giudice non deve essere solo un acido giurista, ma deve essere idealmente anche un modello di virtù pubbliche e private e l’aula giudiziaria non
è solo una stanza solennemente addobbata nella quale si manda condannati o assolti a suon di codici, ma deve essere una scuola di civica educazione e di severa, non terrificante, umanità. Ora ben poche di quelle che sono le varie qualità del buon magistrato emergono dai titoli giudiziari così pietosamente raccolti.
Avviene di peggio. Perché anche le belle e nuove questioni di diritto sono in definitiva assai rare, poiché spesse volte si tratta di rimasticare cose ormai vecchie e scontate, è ben raro che il magistrato di media preparazione non riesca a fare dei titoli passabili: se non è un cretino in qualche mese, sacrificando ogni altra cosa, ripigliando in mano le istituzioni, scopiazzando in trattati, monografie e raccolte di patria giurisprudenza, riesce a mettere insieme il gruppetto dei titoli più o meno decenti. E poiché la maggioranza è nella media, altrettanto avviene dei titoli. Quindi la commissione di concorso non sa come valutare e come scegliere tra concorrenti muniti di titoli pressoché equivalenti e così, fallendo allo scopo dell’esame comparativo i titoli stessi, è giocoforza ricorrere ad altri criteri, arrampicandosi sugli specchi per poter dire che Tizio è migliore di Caio e per formare la graduatoria. Nella lettera indirizzata al Ministro il 28 ottobre 1958 il Presidente dell’Associazione Magistrati, Vincenzo Chieppa scrive «del disagio delle commissioni esaminatrici nell’assolvere il loro compito, in quanto, se un piccolo numero di concorrenti – sette o otto – risulta in ogni concorso di valore senza dubbio preminente e un altro gruppo certamente da escludere, si presenta un gruppo numeroso di oltre cento concorrenti, che la ristrettezza dei posti a concorso non consente di classificare tutti tra i vincitori, pur essendo tutti, sostanzialmente, sullo stesso piano di merito. Signor Ministro la onesta realtà – a parte altri fenomeni deteriori – è che il travaglio delle Commissioni di concorso non si concreta tanto nella ricerca dei più meritevoli, quanto nel reperire un qualche elemento o un qualche pretesto per stabilire differenziazioni che in sostanza non esistono». In questa situazione è inevitabile che ad ogni concorso per titoli segua un coro di proteste e di recriminazioni: i candidati esclusi, coloro che per i titoli presentati si sentivano ed erano nella media della maggioranza dei promossi, si sentono in genere ingiustamente sacrificati ad altri per ragioni diverse da quelle obiettive di merito, mormorano a torto e a ragione di raccomandazioni,
di interferenze, di ingiustizie.
È ben immaginabile il clima che ne deriva. Si giustifica quindi pienamente quanto lo stesso Presidente Chieppa ha scritto in un recente articolo: «Sia detto chiaro, i magistrati secondo vanno conclamando da anni… di concorsi per titoli non ne vogliono più sapere, neppure per lo spazio breve di un altro anno». E si comprende la gran discussione che da anni va facendosi tra i magistrati in ordine al problema; discussione che ha naturalmente il suo aspetto avvilente e semicomico secondo «le aspirazioni dei magistrati le quali sono tante e diverse a seconda che ciascuno trovi l’uno o l’altro sistema a lui favorevole» come efficacemente ha scritto il giudice Raffaelli [42]. Infatti a chi propone il sistema dello scrutinio per semplice anzianità, invocato anche al Congresso di Napoli dell’Associazione con un ordine del giorno votato a maggioranza, sistema che pur avrebbe l’inestimabile vantaggio di eliminare in radice ogni possibile illecita interferenza, si obietta che in tal modo si eliminerebbe nel giudice la spinta al miglioramento qualitativo con il miraggio della promozione da duramente conquistarsi. Ma anche il sistema del concorso per esami scritti ed orali trova tiepide accoglienze per intuibili ragioni. Onde la categoria si orienta in maggioranza verso un sistema di scrutinio per merito distinto e per merito semplice che consenta però una valutazione complessiva della personalità del magistrato.
A mio parere il sistema preferibile è quello, sostenuto da vari studiosi ed in particolare dallo Jemolo [43], della elezione. Infatti se, come abbiamo visto, il buon giudice risulta da un complesso di qualità difficilmente riducibili ad indici obiettivi, chi meglio dei colleghi, di coloro che sono vissuti eventualmente per anni a fianco dell’aspirante e ne conoscono pregi e difetti, carattere e capacità di lavoro, può sceverare il più degno di ascendere alle maggiori funzioni? D’altro canto nel sistema elettivo v’è qualcosa che non umilia mai l’uomo, a differenza di qualsiasi altro sistema: il «trombato» non si arrovellerà in ogni caso per mesi e mesi al pari del candidato bocciato. Inoltre il
sistema elettivo è quello, dopo lo scrutinio per anzianità, più sicuro per assicurare l’indipendenza della categoria. Pertanto, ove fosse vacante un posto in una Corte d’Appello, chiamerei ad eleggere il nuovo consigliere i magistrati di tribunale e d’appello del distretto, attribuendo eventualmente ai primi un solo voto e ai secondi due voti in modo da avere un sistema combinato di elezione-cooptazione. Analogamente disporrei per la scelta dei magistrati di cassazione. In ogni caso sarebbe augurabile sopprimere nel singolo l’interesse economico alla promozione, assicurando ai magistrati scatti illimitati e periodici nel trattamento economico: così la scelta verrebbe determinata esclusivamente col criterio di designare effettivamente il migliore. Corrispondentemente eliminerei, col vantaggio di far scomparire quel timore reverenziale che spesso prende i giudici nelle camere di consiglio rispetto ai capi attuali, il sistema burocratico di nomina dei capi stessi, rendendo gli uffici direttivi elettivi per un periodo limitato e senza immediata rieleggibilità. Non vedo perché, ad es., un presidente di corte d’appello non debba essere eletto ogni biennio da tutti i consiglieri in servizio, divenendo così effettivamente primus inter pares.
Naturalmente un sistema elettivo postulerebbe come indilazionabile presupposto una severissima selezione per l’ingresso in magistratura ed un altrettanto severo sistema di tirocinio, unitamente ad una sensibile rivalutazione del trattamento economico dei magistrati in genere. La rivalutazione del trattamento economico agevolerebbe di per sé stesso il reclutamento dei migliori giovani laureati in giurisprudenza e renderebbe inoltre la Magistratura più nazionalmente rappresentativa. Attualmente, almeno per i giovani più preparati delle regioni più sviluppate del paese e meno afflitte dalle scarse prospettive di lavoro, il trattamento economico dei magistrati si presenta ben poco vantaggioso non solo innanzi alle prospettive che apre l’avvocatura, ma anche rispetto a certi impieghi privati; ciò spiega perché la stragrande maggioranza dei giudici provenga oggi dalle regioni sottosviluppate, mentre sarebbe preferibile un maggior equilibrio regionale quale garanzia di un più intimo contatto tra la società nazionale e l’ordine giudiziario. Per il reclutamento e il tirocinio appare auspicabile un primo severissimo esame che dia unicamente titoli ad essere ammessi a svolgere un lungo periodo di tirocinio
(tre anni, penso), mettendo il giovane candidato a contatto con i vari uffici giudiziari [44]. A questo tirocinio dovrebbe seguire l’esame, altrettanto severo, per l’ammissione definitiva in magistratura con la qualifica di giudice aggiunto. Il giudice aggiunto dovrebbe essere poi utilizzato esclusivamente, per un altro triennio, presso gli uffici collegiali (tribunali) in modo da poter perfezionare con il costante contatto con i colleghi la preparazione. Dopo il periodo di aggiunto giudiziario il magistrato ormai maturo (praticamente dopo almeno sei anni dal superamento del primo esame) dovrebbe essere assegnato ad una Pretura con la qualifica di pretore, fissando un periodo obbligatorio minimo di permanenza in dette funzioni. Appare infatti poco probante l’attuale sistema rovesciato per il quale si attribuiscono in genere all’inizio le delicate funzioni di giudice unico. Dalla pretura, terminato il periodo obbligatorio, il magistrato potrebbe ascendere con la eventuale elezione al Tribunale; dopo un periodo obbligatorio di Tribunale alla Corte d’Appello e così dall’Appello alla Cassazione.
In un sistema del tipo delineato, il Consiglio Superiore avrebbe potuto ridursi ad un ristretto collegio di sette-nove o undici componenti, impostato essenzialmente come Corte disciplinare e con secondarie funzioni relative al reclutamento in magistratura con la nomina delle Commissioni di concorso, al tirocinio, alle assegnazioni iniziali, al controllo sulla regolarità delle elezioni interne. Naturalmente per le cose dette in precedenza avrei conservato la composizione mista del Consiglio e la impugnabilità all’esterno dei provvedimenti.
Sennonché a questo pur auspicabile sistema elettivo osta de jure condito, l’art. 105 della Costituzione che consacra il sistema della promozione. Una ipotetica norma adottante il sistema elettivo dovrebbe dirsi quindi incostituzionale, come rettamente ha affermato l’assemblea generale dei magistrati di cassazione con l’ordine del giorno approvato il 26 aprile 1957. L’art. 105 non osta invece, in linea di principio, col sistema elettivo di scelta dei capi degli
uffici, salvo che non si ritenga configurabile nell’ordinamento una quarta categoria di magistrati (magistrati con ufficio direttivo) rispetto alla quale possa prospettarsi un sistema di promozione dalla categoria inferiore. Ma l’assunto è, come vedemmo, molto dubbio sulla scorta dei dati oggi offerti dal diritto positivo. A prescindere dal rilievo che in ogni caso dovrebbe configurarsi a rigore una quinta categoria, cioè quella dei magistrati d’appello con ufficio direttivo.
In ogni caso, riprendendo quanto detto all’inizio di questo paragrafo, la legge istitutiva del Consiglio Superiore non risolve niente e non indica niente per la risoluzione di questo essenziale problema delle promozioni, prevedendosi solo genericamente nell’art. 13 la formazione, ad opera del Consiglio Superiore, delle Commissioni di scrutinio. Sennonché dubito molto che da un punto di vista sostanziale la situazione muti trasferendo semplicemente l’attuale sistema: se in luogo delle commissioni di nomina ministeriale opereranno le commissioni nominate dal Consiglio, senza immutare sostanzialmente niente nel sistema, temo che le cose resteranno al punto di prima per quanto attiene a quelle garanzie di serenità e di imparzialità che la categoria auspica. Già il Redenti [45] aveva avvertito della cosa: «pensate poi a tutti gli strascichi di malcontento, di risentimenti, di pettegolezzi che sogliono trar seco nomine, promozioni, destinazioni, trasferimenti, incarichi. Pensate alle vere o supposte consorterie e ai ’favoritismi’, di cui si mormora e assai più spesso si favoleggia». Ed è significativo che immediatamente dopo l’approvazione della legge istitutiva del Consiglio Superiore, la Magistratura abbia subito colto questo sostanziale aspetto delle cose, auspicando nell’ordine del giorno di critica votato nell’assemblea romana del 16 marzo che «in via immediata sia stabilito quantomeno che le commissioni per le promozioni siano nominate nell’ambito degli stessi componenti del Consiglio Superiore», il che equivale a dire che l’istituzione del Consiglio non serve a niente se non si inserisce in un cambiamento del sistema, essendo il Consiglio mezzo e non fine.
In questo ordine di idee l’Associazione Magistrati ha presentato nello scorso ottobre al Ministro un progetto
organico circa il reclutamento, il tirocinio e le promozioni. Per il reclutamento viene reso più severo il concorso iniziale, superato il quale l’aspirante deve frequentare per un anno l’Accademia della Magistratura [46] e quindi per due anni svolgere il tirocinio senza funzioni presso i vari uffici giudiziari. L’innovazione è sostanziale perché oggi il giovane magistrato è investito delle funzioni al massimo dopo un anno di uditorato che in genere del tirocinio ha solo il nome, usandosi di norma assegnare l’uditore all’ufficio più sovraccarico di lavoro per alleviare il giudice addettovi. Propenderei solo per rovesciare l’ordine previsto, facendo seguire l’anno di accademia ai due di tirocinio. Dopo il tirocinio il progetto prevede un severo esame per la nomina ad aggiunto giudiziario.
Per le promozioni in appello viene suggerito lo scrutinio per merito distinto e per merito. Il sistema dei titoli è eliminato poiché per il periodo obbligatorio il Consiglio Superiore richiede d’ufficio per lo scrutinio tutti i lavori fatti dal concorrente nel periodo stesso. Per le promozioni in cassazione è previsto in via normale lo scrutinio per merito distinto. Tuttavia è previsto uno speciale ruolo di magistrati d’appello addetti alla Cassazione: i magistrati dopo dieci anni di servizio possono all’uopo sostenere un severissimo esame scritto e orale, bandito al massimo una volta all’anno per non più di dieci posti. Viene quindi ottimamente favorita la rapida ascesa alla Cassazione degli elementi migliori, presumibilmente dotati di una eccezionale preparazione teorica e nel pieno della maturità e della capacità di lavoro (all’incirca sui 35 anni), mentre oggi il sistema è lamentevole anche perché determina l’ascesa alle più alte funzioni di uomini che si avviano rapidamente alla tarda maturità (l’età media delle promozioni in appello è 45 anni, potendosi concorrere per la promozione solo dopo 16 anni dall’ingresso in carriera e per la cassazione sui 55 anni). A prescindere poi dall’andazzo attuale di assegnare i più alti incarichi direttivi a
magistrati per i quali l’età di andata in pensione è talvolta prossima di pochi mesi, per favorire migliori condizioni di pensionamento. Cosa che è umanamente comprensibile e sotto questo aspetto commendevole, ma che contrasta non poco con la funzionalità di quegli alti uffici dove in pratica il singolo resta in media al massimo per un anno, senza concrete possibilità di lasciare traccia del suo passaggio. Pratica che contrasta in effetti con quell’eccezionale rilievo che si è voluto dare agli uffici direttivi onde condizionarne l’affidamento al beneplacito ministeriale e che nel pubblico interesse dovrebbe eliminarsi, bloccando ad es. al sessantacinquesimo anno ogni progressione di carriera.
* * *
Chiedo venia al paziente lettore che mi avrà benevolmente seguito per questa lunga e tediosa esposizione. Spero di avergli dato modo, a prescindere dalle personali e opinabili mie valutazioni, di toccare con mano almeno alcuni dei problemi (molti e non trascurabili – ad es. quelli relativi alla particolare posizione del Pubblico Ministero – sono restati forzatamente tralasciati) della Magistratura italiana, di quell’ordine giudiziario che tanta parte ha nelle istituzioni di un popolo libero, rispetto ai valori essenziali che fanno parte del patrimonio morale della comunità occidentale. La Magistratura, per quanto collocata in una posizione particolare (penso che il singolo uomo per il solo fatto di vedersi affidato il compito di giudicare dei suoi simili sia indotto ad essere più buono, più sereno, più meditativo di quanto altrimenti non sarebbe), è in larga misura quello che i concittadini vogliono concretamente ch’essa sia. Il paese, i poteri responsabili, il personale politico possono far molto in questa opera. Per questo è utile la più diffusa conoscenza dei nostri problemi.
I giudici non sono dei santi. Possono anch’essi sbagliare e se la loro attività deve essere salvaguardata in itinere con un doveroso riserbo, le loro pronunce sono suscettive d’ogni critica onesta e disinteressata, ciò contribuendo al progressivo diffondersi di un costume di civiltà [47]. Ma
dipende dal paese, dal potere politico la complessiva posizione dell’ordine giudiziario, se questo ordine potrà essere veramente presidio delle pubbliche e private libertà.
Nel 1921 Piero Calamandrei nel già citato discorso inaugurale all’anno accademico dell’Università di Siena, denunciando coraggiosamente lo stato della magistratura italiana e valutando l’opera dei governi in proposito, parlava di una «sistematica svalutazione morale» dell’ordine giudiziario. E tra le varie tortuose vie per questa perniciosa opera di svalutazione, il Maestro giustamente collocava il malvezzo degli uomini politici di togliere successivamente efficacia alla cosa giudicata, con il sistema delle amnistie ripetute e della grazia allora sovrana, sistema che svaluta l’amministrazione della giustizia, le toglie quella connotazione di immancabile reazione alla delinquenza ribelle che le è essenziale. Quella drastica denuncia mi corre naturale alla mente nell’accingermi a chiudere queste righe, proprio perché in queste settimane il Parlamento si avvia a concedere un ennesimo atto di clemenza. Nella nostra storia unitaria i provvedimenti di clemenza superano almeno, se non erro, la cinquantina e si sono particolarmente moltiplicati in questo dopoguerra. Siamo giunti al limite del consentito, giacché col moltiplicarsi di questi provvedimenti è inevitabile che si giunga ad un certo momento ad una sorta di saturazione, che si ha quando un ingiustificato pietismo toglie ragione morale al divieto delle private vendette che lo Stato è legittimato a porre, nella misura ch’esso stesso erige un sistema di legale repressione. Le ripetute amnistie autorizzano la delinquenza, scoraggiano gli uomini dabbene, svalutano in definitiva la giustizia; esse inducono il giudice a dubitare della proficuità del suo lavoro, silenziosamente gli spianano l’animo allo scetticismo circa la sua funzione. Il giudice comincia a sentirsi inutile; per questo è bene che i nostri politici pensino a non affievolire nei magistrati la spinta morale in ragione della quale essi sono gelosi della loro indipendenza; perché chi si sente inutile non ha nemmeno necessità di essere e sentirsi indipendente.
Note
[1]Vedi in proposito F. Sontosuosso, Il Consiglio Superiore della Magistratura, Milano 1958, p. 204 encomiabile ed organico studio, con riferimenti anche di diritto comparato, al quale ho largamente attinto.
[2]Nel mensile dell’Associazione Nazionale Magistrati, «La Magistratura», ottobre-novembre 1958 si legge però che secondo una fonte autorizzata le elezioni in seno alla magistratura per il Consiglio Superiore dovrebbero essere indette per il 18 gennaio 1959.
[3]Vedi V. Chieppa, Le partite del bilancio, ne «La Magistratura», marzo 1958: «anche se non tutti i nostri postulati sono stati accolti, si è ottenuta una sostanziale realizzazione, un immenso progresso, una posizione preminente della Magistratura».
[4]In «Diritto criminale e criminologia», anno XI, n. 3, luglio-settembre 1958.
[5]Pasquale Emilio Principe, Le due magistrature, ne «Il mondo», 1958, n. 10; Antonio Romano, I giudici incontentabili, «ivi» 1958 n. 13; Achille Battaglia, I giudici e la carriera, «ivi», n. 45.
[6]G. Maranini, Il potere e i partiti, ne «Il mondo», 1958, n. 46.
[7]Vedi A. C. Jemolo, L’indipendenza della magistratura, in «Riv. it. scienze giur.», 1947, 117.
[8]Vedi Jemolo, L’indipendenza cit«Alla base c’è sempre una certa concezione di bene e di male, di giusto e d’ingiusto, di necessità di conservazione e di necessità d’innovazione, che è proprio quella che colloca l’uomo-giudice in uno o nell’altro settore della ideologia politica».
[9]Convegno indetto in Bologna nel novembre 1952 dall’Associazione fra gli studiosi del processo civile. Gli atti furono pubblicati col titolo Sul Consiglio Superiore della Magistratura, Milano, 1953, vedi «ivi» il passo citato di Calamandrei, p. 40.
[10]Sul Consiglio cit., p. 25.
[11]L’indipendenza cit.
[12]Vedi ad esempio nei lavori preparatori della Costituzione gli interventi degli on. Ruggiero e Villabruna; E. Battaglini, Indipendenza o apoliticità dei magistrati, in «Foro pad.», 1953, 3, 10; P. Calamandrei, Elogio dei giudici scritto da un avvocato, terza ed., p. 238; «Se si continua ad ammettere che i magistrati possano essere eletti deputati o senatori… bisognerà anche introdurre nei codici, tra i motivi per i quali un giudice può essere legittimamente ricusato, l’appartenenza del giudicabile a un partito diverso da quello a cui è iscritto il magistrato che dovrebbe giudicarlo. I giudici, per goder la fiducia del popolo, non basta che siano giusti, ma occorre anche che si comportino in modo da apparire tali: il magistrato che è salito sulla tribuna di un comizio elettorale a sostenere le idee di un partito, non potrà sperare mai più, come giudice, di aver la fiducia degli appartenenti al partito avverso. L’opinione pubblica è convinta (e forse non a torto) che prender parte nella politica voglia dire, per i giudici, rinunciare all’imparzialità della giustizia».
[13]Vedi D. R. Perfetti Griva, Esperienze e riflessioni di un magistrato, 1953.
[14]P. Calamandrei sosteneva com’è noto l’incompatibilità tra l’esercizio dell’avvocatura e l’elezione al Parlamento. Circa i rapporti tra giudici ed avvocati è stata presentata di recente alle Camere una proposta di legge per sancire l’immunità dell’avvocato in udienza (v. F. Argenta, Il giudice e l’avvocato, ne «La Nuova Stampa», 28 novembre 1958). Ora se è vero che talvolta il giudice può tenere verso l’avvocato un atteggiamento altezzoso ed irritante come si è accertato in recenti processi (questo avviene a coloro che dalla missione non derivano i motivi di una profonda umiltà, ma l’esaltazione degli aspetti più deteriori dell’animo che si rivela in comportamenti di inescusabile superbia), dubito molto della saggezza della proposta. Penso alla irritazione che provoca in me giudice il difensore che irride al teste, alla parte avversa: penso a come si sentirebbero liberi in certi malvezzi gli avvocati, una volta assicurata l’immunità e tremo al pensiero di dover guidare una udienza in quel clima, quando già oggi è spesso difficile arrivare in fondo senza incidenti. Perché accanto all’avvocato vero collaboratore della giustizia, cortese e sereno, tutto preoccupato di approfondire l’esame serio e ponderato delle risultanze processuali, senza alterare i fatti, senza ricorrere a meschini espedienti della più deteriore oratoria, c’è l’avvocato che in realtà della giustizia è nemico e passa oltre ogni limite per il contingente interesse. Ritengo quindi la proposta inopportuna poiché tutto sommato è più raro il caso del giudice irritante di quello dell’avvocato incivile, se non altro perché in genere innanzi alla causa il giudice è personalmente disinteressato e dall’esito della stessa, in un senso o nell’altro, non ne deriva alcun vantaggio… pecuniario. Del resto la Corte d’Appello di Torino ha dimostrato con una recente sentenza di saper giudicare di certi oltraggi in udienza.
[15]Vedi F. Santosuosso, Il Consiglio cit., p. 65.
[16]S. Lener S. J., L’indipendenza della Magistratura nella nuova Costituzione italiana, ne <La Civiltà Cattolica», p. 2326 del 17 maggio 1947.
[17]Vedi F. Santosuosso, Il Consiglio cit., p. 45 e ss.
[18]P. Calamandrei, Governo e Magistratura, in «Studi sul processo civile», II, Padova, 1930, p. 57.
[19]C. Giannattasio, La Magistratura, in Commento sistematico alla Costituzione italiana diretto da P. Calamandrei e A. Levi, Firenze 1950, II, p. 169.
[20]Sul Consiglio cit., p. 19. Vedi pure gli atti del secondo convegno dell’Unione Giuristi Cattolici, in «Justitia», novembre-dicembre 1950.
[21]Vedi F. Santosuosso, Il Consiglio cit., p. 107 e ss.
[22]Vedi F. Santosuosso, Il Consiglio cit., p. 127 e ss.
[23]Il relatore al Senato on. Spallino dichiarò che era necessario evitare che «il Consiglio Superiore della Magistratura diventi il Consiglio Superiore della Magistratura della Cassazione, e non di tutti i magistrati d’Italia».
[24]Sul Consiglio cit., p. 9.
[25]Sul Consiglio cit., p. 26.
[26]Vedi la relazione del Presidente Torrente al convegno di Bologna, in Sul Consiglio, cit.
[27]Vedi Giuseppe Flore, Note sulla possibilità dello scioglimento del Consiglio Superiore della Magistratura, in «Foro it.», 1951, 4, 34 e 68; F. Ettore Favara, Sulla facoltà di scioglimento del Consiglio Superiore della Magistratura nella nuova Costituzione, in «Giur. it.», 1951, 4, 9.
[28]M. Berutti, La pretesa autonomia cit., p. 188.
[29]Vedi Sul Consiglio cit., p. 38.
[30]Al Congresso veneziano dei magistrati nell’ottobre 1952.
[31]L’on. Mancini del PSI espresse analoghe preoccupazioni all’Assemblea Costituente: «Inoltre, quando abbiamo fatto penetrare nell’interno della magistratura il soffio pericoloso dell’elettorato che naturalmente determina passioni, desideri, risentimenti, favoritismi interni come può essere garantita all’interno della Magistratura quella indipendenza assoluta che si pretende all’esterno?».
[32]Vedi «La Magistratura», novembre-dicembre 1956.
[33]Vedi «La Magistratura», gennaio-febbraio 1957.
[34]Contro il «ricatto» del prendere o lasciare il progetto di legge per evitare un nulla di fatto anche nella seconda legislatura, vedi P. Glinni, Tutto da rifare!, in «La Magistratura», gennaio-febbraio 1957.
[35]P. Glinni, Il nuovo Consiglio Superiore, ne «La Magistratura», aprile-maggio 1958.
[36]L’art. 10 della legge Orlando del 1908 proibiva ai magistrati di «ricorrere a raccomandazioni per appoggiare o sollecitare interessi di carriera presso i membri del governo o presso le persone da cui tali interessi dipendono, ed è a loro vietato in special modo di ricorrere per tale scopo a persone appartenenti all’ordine forense».
[37]Naturalmente può accadere che nei singoli casi i sospetti avanzati in certi ambienti politici siano del tutto infondati. È quanto accadde per i movimenti nella magistratura toscana che si verificarono poco prima della celebrazione del processo contro il vescovo di Prato. In realtà tutti coloro che vivono nell’ambiente e in Firenze anche gli avvocati sapevano benissimo che quei movimenti non erano affatto determinati da oscure manovre, ma da un normale avvicendamento di alti magistrati a seguito del collocamento a riposo per raggiunti limiti di età di altri magistrati. E si sa che normalmente anche oggi il Consiglio dei Ministri nell’attribuzione degli uffici direttivi segue di norma il criterio della stretta anzianità, per cui è possibile talvolta alla distanza di anni prevedere con minimi scarti i movimenti dell’alta magistratura sulla base dell’annuario. Questo è precisamente quanto avvenne in Firenze all’inizio del 1958 a seguito del collocamento a riposo del Primo Presidente della Corte, cons. Notarbartolo.
[38]Così C. Galante Garrone, Autogoverno della Magistratura?, ne «Il Ponte», 1957, 338.
[39]Diversa è la posizione del Primo Presidente e del Procuratore Generale della Cassazione che secondo la Costituzione sono componenti di diritto del Consiglio Superiore. Già in sede di Assemblea Costituente l’on. Ruini rilevò come questi due altissimi magistrati siano fuori d’ogni interesse di carriera, fermo naturalmente restando l’attuale sistema di conferimento degli uffici direttivi.
[40]Sul Consiglio cit., p. 30.
[41]Vedi «La Magistratura», ottobre-novembre 1958.
[42]Raffaelli, In materia di promozioni, ne «La Magistratura», giugno-luglio 1958.
[43]A. C. Jemolo, I problemi della giustizia, ne «La Nuova Stampa», 18 aprile 1957.
[44]Circa l’ottima organizzazione del tirocinio della Repubblica Federale tedesca, v. l’ottimo ed appassionato lavoro di M. Cappelletti, Studio del diritto e tirocinio professionale in Italia e in Germania, Milano, 1957.
[45]Sul Consiglio cit., p. 69.
[46]Già da due anni l’uditore giudiziario deve frequentare in Roma per un periodo di due mesi una Accademia della Magistratura che praticamente si risolve in una serie di conferenze tenute da magistrati e professori nonché in fugaci visite presso gli uffici giudiziari della capitale. Si tratta quindi di una soluzione del tutto insufficiente.
[47]Circa il tormentato problema, vedi A. C. Jemolo, I giudici e i loro critici, ne «La Nuova Stampa», 23 gennaio 1958.
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