Affitti brevi e proprietà privata: cosa cambia con l’UE

Limitare l’uso non è espropriare: il confine che deciderà la partita

Con l’Affordable Housing Act, presentato dalla Commissione europea il 9 settembre 2026, Bruxelles propone di dare a Comuni e Regioni una base giuridica più solida per limitare gli affitti brevi nelle aree sotto stress abitativo. È una proposta, non una norma in vigore: dovrà passare dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Ma ha già riaperto una domanda che riguarda milioni di italiani: fino a che punto un’amministrazione pubblica può limitare la libertà di un proprietario di usare e mettere a reddito la propria casa?

Dietro il linguaggio tecnico delle istituzioni europee c’è una questione che va ben oltre il turismo. In un Paese in cui la casa rappresenta una parte rilevante del patrimonio delle famiglie, l’appartamento affittato agli ospiti non è quasi mai soltanto un investimento. Spesso è un’integrazione del reddito, il risparmio di una vita, un immobile ereditato o un bene destinato ai figli.

Il confronto che si apre riguarda quindi il confine tra interesse pubblico e libertà individuale, tra politiche per la casa e diritto di disporre dei propri beni. Per le grandi città d’arte italiane si annuncia una partita politica e giuridica delicata.

Il nuovo potere dei Comuni: limitare gli affitti nelle aree sotto stress

Il punto più discusso della proposta è la possibilità di introdurre con maggiore facilità restrizioni alle locazioni turistiche nelle aree riconosciute come particolarmente esposte alla crisi abitativa.

Per individuare queste aree la Commissione propone, per la prima volta, una metodologia comune a tutta l’Unione. Il criterio principale è il rapporto tra il prezzo medio di un’abitazione e il reddito disponibile della popolazione della zona: la soglia è fissata a 8, cioè otto anni di reddito per acquistare una casa di dimensioni medie. Il superamento della soglia, però, non basta. Il rapporto deve essere cresciuto nell’ultimo decennio, e deve risultare improbabile che la situazione migliori spontaneamente nei tre anni successivi, alla luce di andamento demografico, offerta e domanda di abitazioni. Solo sopra una soglia più alta, pari a 10, non è necessario dimostrare la crescita decennale.

Una volta accertato lo stress abitativo, Comuni e Regioni potrebbero introdurre autorizzazioni, limiti quantitativi e, nei casi previsti, restrizioni alle locazioni brevi, con una copertura giuridica più solida rispetto a oggi. Il senso della proposta è proprio questo: offrire agli enti locali uno “scudo” contro i ricorsi basati sulle regole del mercato interno, a partire dalla direttiva Servizi.

È questa prospettiva a preoccupare una parte dei proprietari e degli operatori. Il timore è che, attraverso un’estensione progressiva dei poteri regolatori locali, una quota crescente delle possibilità di utilizzo degli immobili finisca per dipendere da decisioni amministrative sempre più incisive.

Occorre però distinguere tra la proposta europea e i suoi possibili effetti. Non è previsto alcun esproprio delle abitazioni. Non è stato introdotto un divieto generalizzato di affittare. Il tema è quello delle limitazioni all’utilizzo economico degli immobili, che dovranno comunque rispettare i principi di proporzionalità, non discriminazione e interesse pubblico. Secondo quanto emerso dalla proposta, l’abitazione principale di chi ospita resterebbe esclusa dalle restrizioni specifiche sulle locazioni brevi.

Ed è proprio sull’applicazione di questi principi che potrebbe aprirsi una delle battaglie giuridiche più importanti dei prossimi anni.

Abbiamo già illustrato i criteri della proposta e la posizione dell’associazione in Affordable Housing Act: la posizione di ANBBA sugli affitti brevi.

La proprietà privata: un diritto con una funzione sociale, non una concessione

La Costituzione italiana tutela la proprietà privata e ne riconosce la funzione sociale. L’articolo 42 stabilisce che la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti, allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. Lo stesso articolo prevede che l’esproprio sia possibile solo nei casi previsti dalla legge, per motivi di interesse generale e salvo indennizzo.

Il diritto di proprietà, quindi, non è assoluto. Ma non può nemmeno essere trattato come una semplice concessione dell’amministrazione pubblica. Ogni limite deve avere una base di legge e una giustificazione coerente con i principi costituzionali. A questo si aggiunge l’articolo 41, che tutela la libertà di iniziativa economica privata entro i limiti dell’utilità sociale: un riferimento rilevante per chi fa dell’ospitalità un’attività.

Anche l’Unione europea tutela la proprietà. L’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali riconosce a ogni persona il diritto di godere dei beni acquistati legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuno può esserne privato se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e dietro una giusta indennità pagata in tempo utile. Lo stesso articolo precisa, però, che l’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale.

È esattamente in questa distinzione, tra privazione della proprietà e regolazione del suo uso, che si colloca la proposta europea.

Limitare l’uso non è espropriare: dove si giocherà la partita

Nel caso degli affitti brevi, la questione è particolarmente complessa. Limitare una determinata modalità di utilizzo di un immobile non equivale a privare il proprietario del bene: la casa resta sua, può abitarla, venderla, affittarla con contratti di lunga durata. Tuttavia l’intensità delle restrizioni, la loro durata, l’estensione territoriale e le conseguenze economiche sul valore e sulla redditività dell’immobile possono diventare elementi decisivi in un eventuale contenzioso.

La giurisprudenza europea ha già tracciato una prima linea. Nel 2020 la Corte di giustizia dell’Unione europea, nel caso Cali Apartments relativo a Parigi, ha ritenuto compatibile con il diritto dell’Unione un regime di autorizzazione per la locazione turistica di breve durata, giustificato dall’obiettivo di contrastare la carenza di alloggi in affitto a lungo termine, a condizione che fosse proporzionato.

La domanda, quindi, non è se i Comuni possano regolare gli affitti brevi, ma quanto, dove e con quali garanzie. Sarà qui che si giocherà una parte importante del confronto: stabilire quando la regolazione di un’attività economica è una legittima misura di interesse pubblico e quando, invece, diventa eccessivamente penalizzante per chi possiede un immobile.

Il Governo italiano ha già preso posizione

Per il Governo la partita è complessa. Da un lato c’è la necessità di difendere le prerogative nazionali e il diritto dei cittadini a disporre dei propri beni. Dall’altro esiste un’emergenza abitativa reale, che interessa numerose città e chiede risposte concrete.

Una prima indicazione è già arrivata. Il 16 settembre il Ministro del Turismo Gianmarco Mazzi ha convocato le principali associazioni del turismo e della ricettività extralberghiera, ANBBA compresa. Al termine dell’incontro il Ministro ha espresso una valutazione critica sulla proposta, ritenendo che possa colpire la piccola proprietà immobiliare senza benefici evidenti per turisti e residenti. Abbiamo raccontato l’incontro in Affitti brevi: ANBBA al tavolo Mazzi, no al pacchetto UE.

Una posizione critica, però, non equivale necessariamente a un rifiuto di ogni forma di regolazione. Nel negoziato europeo l’Italia potrà chiedere garanzie più precise sulla proporzionalità delle restrizioni, sulla competenza delle amministrazioni locali e su criteri capaci di tenere conto delle differenze tra mercati immobiliari molto diversi, evitando che un parametro unico produca effetti sproporzionati in territori che non si somigliano. Il Governo dovrà anche confrontarsi con le richieste dei Comuni, con le esigenze delle famiglie che cercano casa e con gli obblighi che derivano dalla legislazione europea.

La battaglia, dunque, sarà soprattutto sul contenuto delle regole: chi potrà imporre i limiti, in quali circostanze, con quali garanzie e con quali possibilità di ricorso per i proprietari.

Firenze e Venezia: le città dove il confronto sarà più acceso

Le città d’arte saranno al centro del confronto. Firenze e Venezia hanno già adottato misure per governare la diffusione delle locazioni turistiche e potrebbero usare il nuovo quadro europeo per rafforzare i propri strumenti.

A Firenze il fenomeno ha raggiunto dimensioni considerevoli. Secondo i dati richiamati dal Comune, nel 2025 risultavano 16.906 locazioni turistiche registrate, pari a circa il 56% dei posti letto cittadini. Ad agosto 2026 le stime di AirDNA indicavano circa 11.316 annunci attivi. Un’elaborazione pubblicata da la Repubblica Firenze il 13 settembre, applicando i parametri europei, colloca 27 zone OMI su 34 sopra la soglia: circa l’80% del territorio cittadino. È un’analisi giornalistica, non una classificazione ufficiale, ma dà la misura di quanto ampio potrebbe essere il margine di intervento dell’amministrazione.

A Venezia la questione si intreccia con la progressiva riduzione della popolazione residente nel centro storico e con la trasformazione di numerosi immobili in strutture ricettive.

In entrambe le città i Comuni rivendicano la necessità di tutelare la residenza e di impedire che i centri storici diventino aree prevalentemente turistiche. I proprietari, dal canto loro, possono contestare restrizioni che incidano in modo significativo sulla redditività degli immobili. Il rischio di contrapposizione è concreto, ma gli effetti delle eventuali misure non sono ancora quantificabili. E non è scontato che un appartamento sottratto alle locazioni turistiche torni automaticamente sul mercato degli affitti residenziali.

Non solo investitori: la platea dei piccoli proprietari

Il tema non riguarda soltanto gli investitori immobiliari o le grandi società di gestione. In Italia esiste una platea molto ampia di piccoli proprietari che usano le locazioni brevi per integrare il reddito familiare. Per alcuni si tratta di una seconda casa ereditata, per altri di un appartamento acquistato con anni di sacrifici, per altri ancora di un immobile che contribuisce a sostenere le spese della famiglia.

Una regolazione troppo estesa potrebbe colpire anche queste realtà, soprattutto nei territori in cui il turismo è una delle principali fonti di reddito locale.

Sarebbe però altrettanto riduttivo ignorare le difficoltà di chi non riesce più a trovare un’abitazione a prezzi sostenibili nella città in cui lavora o studia. Il nodo è evitare che il confronto tra diritto alla casa e diritto di proprietà si trasformi in una contrapposizione senza mediazione.

Le politiche abitative dispongono di strumenti diversi: aumento dell’offerta, edilizia pubblica e sociale, recupero degli immobili inutilizzati, incentivi agli affitti di lunga durata e, dove necessario e adeguatamente motivato, limiti alle locazioni turistiche. Ridurre tutto a uno scontro tra proprietari e inquilini rischierebbe di lasciare irrisolte le cause strutturali della crisi.

La vera sfida sarà giuridica: proporzionalità e confini delle aree

Se il testo definitivo manterrà l’impostazione della proposta, il principale terreno di confronto sarà la proporzionalità delle misure adottate dalle amministrazioni.

Non basterà dichiarare che una città è sotto stress abitativo per giustificare qualsiasi restrizione. Occorrerà dimostrare, con dati oggettivi e verificabili, che ricorrono tutte le condizioni previste e motivare l’effettiva necessità dell’intervento. La proposta stessa chiede che l’area soggetta a restrizioni sia circoscritta a quanto strettamente necessario.

Anche la delimitazione geografica potrebbe diventare terreno di scontro. Un quartiere con una forte concentrazione turistica può presentare condizioni molto diverse da un’altra zona della stessa città, e il calcolo cambia sensibilmente a seconda di quali dati si usano e di come si disegnano i confini.

In caso di provvedimenti ritenuti illegittimi, resteranno disponibili, nei limiti previsti dall’ordinamento, gli strumenti di tutela amministrativa e giudiziaria. Non è escluso che, una volta in vigore le nuove regole, si apra una stagione di contenziosi in cui la portata delle restrizioni e il loro rapporto con le garanzie costituzionali ed europee saranno al centro delle controversie.

Bruxelles non può risolvere da sola la crisi della casa

C’è poi un aspetto che merita attenzione. La stessa Commissione riconosce che l’emergenza abitativa ha molte cause e che gli affitti brevi sono soltanto uno dei fattori in gioco. La scarsità di nuove costruzioni, la carenza di edilizia sociale, gli immobili inutilizzati e la lentezza burocratica pesano quanto, e spesso più, della diffusione delle locazioni turistiche.

Intervenire soltanto sugli affitti brevi potrebbe quindi non bastare. Per le città d’arte il rischio è che una regolazione molto restrittiva colpisca il turismo senza produrre un aumento corrispondente delle case disponibili per i residenti. È una possibilità da valutare con attenzione prima di adottare misure particolarmente incisive.

La tutela della proprietà privata non può essere separata dalla costruzione di politiche abitative efficaci. Allo stesso modo, il diritto alla casa non può diventare la giustificazione automatica di qualsiasi limite all’attività economica.

Cosa succede adesso

L’Affordable Housing Act apre una fase nuova nel rapporto tra Bruxelles, gli Stati membri e le amministrazioni locali. Oggi nessun gestore è tenuto a fare nulla: la proposta deve ancora affrontare il negoziato tra Parlamento europeo e Consiglio, e il testo finale potrà cambiare anche in modo significativo.

La questione, però, non riguarda solo gli affitti brevi. Riguarda il modo in cui l’Europa intende conciliare gli interessi collettivi con la libertà economica dei cittadini e con il diritto di proprietà. Per milioni di italiani la casa non è una voce di bilancio: è il risultato di una vita di lavoro, un bene di famiglia e spesso una garanzia per il futuro. Qualunque intervento che ne limiti l’uso economico dovrà essere accompagnato da motivazioni solide, regole chiare e garanzie effettive.

La sfida che si apre a Bruxelles non sarà solo regolare gli affitti turistici, ma dimostrare che il diritto alla casa può essere tutelato senza sacrificare, oltre quanto strettamente necessario, le libertà e i diritti dei proprietari. ANBBA seguirà ogni passaggio del negoziato e continuerà a portare la voce dell’ospitalità extralberghiera nel confronto.