il proprietario che non si attiva perde l’immobile

Chi concede in locazione un terreno risponde degli abusi edilizi
realizzati dall’inquilino? Basta inviargli una disdetta o una
diffida per evitare che il Comune acquisisca gratuitamente il bene
al proprio patrimonio? E fino a che punto deve spingersi il
proprietario per dimostrare di essersi davvero dissociato
dall’abuso?

Non sono domande di poco conto, perché in materia di abusi
edilizi la normativa prevede procedure e tempi molto serrati. Il
Comune ingiunge la demolizione e, se l’ordine non viene eseguito
entro 90 giorni, il bene e l’area di sedime passano di diritto e
gratuitamente al patrimonio comunale.

Proprio per questo conoscere l’orientamento della giurisprudenza
amministrativa diventa fondamentale, soprattutto per i proprietari
che, pur essendosi mossi, non hanno messo in campo iniziative
davvero idonee a eliminare l’abuso, a partire da quelle necessarie
per rientrare nella disponibilità del bene.

Sul tema è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6956 del 18
settembre 2026, che mette al centro non la paternità dell’abuso
ma la condotta tenuta dal proprietario dopo esserne venuto a
conoscenza. L’acquisizione gratuita al patrimonio
comunale prevista dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 può
colpire anche il locatore che non ha realizzato le opere, quando
questi si limita a prendere le distanze dall’inquilino senza
attivare gli strumenti giuridici e materiali idonei a eliminare
l’abuso.

Seguendo un principio ormai consolidato, i giudici ricordano che
la dissociazione si dimostra con gli atti e non con le
dichiarazioni, e che il contratto di locazione trasferisce al
conduttore il godimento del bene ma non spoglia il proprietario dei
doveri di vigilanza che gli restano in capo.

Un terreno in locazione, le opere dell’inquilino e un’acquisizione
contestata

Il caso oggetto della sentenza riguarda un terreno che il
proprietario aveva concesso in locazione con contratto registrato.
Nel corso di due sopralluoghi dell’ufficio tecnico comunale e dei
Carabinieri sono emerse opere abusive, ovvero un manufatto in
muratura adibito a ufficio, due tettoie metalliche, porzioni di
area pavimentate e impermeabilizzate e altre superfici destinate
allo stoccaggio di materiali lapidei. Il giorno stesso del primo
sopralluogo il proprietario ha inviato all’inquilino, con
raccomandata, la disdetta del contratto.

L’ordinanza di demolizione è stata notificata sia al
proprietario sia al conduttore. A poco più di due mesi dalla
notifica il proprietario ha presentato a proprio nome una CILA
(comunicazione di inizio lavori asseverata) per la demolizione
delle opere, mentre il legale dell’inquilino faceva sapere che
quest’ultimo avrebbe adempiuto e che avrebbe comunque chiesto la
sanatoria.

Dopo la notifica del verbale di inottemperanza il proprietario
ha deciso di demolire senza attendere il rilascio del terreno,
comunicando la data all’inquilino e al Comune. Quel giorno, però,
l’intervento è stato impedito sia dall’affittuario sia dall’ufficio
tecnico, che rivendicava l’avvenuta acquisizione del terreno al
patrimonio comunale, dichiarata con un provvedimento adottato in
quella stessa data.

Il TAR Campania ha dichiarato irricevibile per tardività il
ricorso contro l’ordine di demolizione, proposto oltre nove mesi
dopo la notifica dell’ordinanza, e ha respinto quello contro
l’acquisizione. In appello il proprietario ha sostenuto che le
opere erano state realizzate dall’inquilino a sua insaputa, ha
lamentato che il primo giudice avesse ignorato le iniziative
assunte, dalla CILA al tentativo di demolizione, e ha affermato che
l’acquisizione vada esclusa quando il proprietario, venuto a
conoscenza dell’abuso, si attiva contro il responsabile. Ha
contestato infine sia l’indicazione dell’area acquisita sia la
violazione delle garanzie partecipative.

Acquisizione gratuita e proprietario non responsabile nel Testo
unico edilizia

L’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo unico edilizia)
disciplina gli interventi eseguiti in assenza di permesso di
costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
Entrando nel dettaglio:

• il comma 2 prevede che la demolizione sia ingiunta al
  proprietario e al responsabile dell’abuso, indicando l’area che
  sarà acquisita;
• il comma 3 regola l’acquisizione di diritto del bene e
  dell’area di sedime (la superficie su cui sorge l’opera), oltre
  all’eventuale area ulteriore nei limiti di legge;
• il comma 4 attribuisce all’accertamento dell’inottemperanza,
  previa notifica, valore di titolo per l’immissione nel possesso e
  per la trascrizione.

L’acquisizione gratuita è una sanzione autonoma che consegue
all’inottemperanza all’ordine di demolizione, come ha affermato la
Corte costituzionale (sentenza n.
345/1991), pronunciandosi sull’art. 7, terzo comma, della Legge
n. 47/1985, poi trasfuso nell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Significativamente, anche allora la questione era nata da un
terreno concesso in affitto, sul quale il conduttore aveva
realizzato opere abusive.

La Corte ha escluso che la sanzione possa colpire il
proprietario la cui completa estraneità all’abuso risulti in modo
inequivocabile, anche nel senso che non risulti che egli, essendone
venuto a conoscenza, non si sia attivato con gli strumenti offerti
dall’ordinamento per impedirlo. In questa ipotesi il Comune
conserva comunque il potere di demolire d’ufficio, ma l’area resta
di proprietà del terzo estraneo.

Più di recente il Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria
(sentenza n.
16/2023) ha precisato che l’effetto acquisitivo si produce di
diritto alla scadenza del termine, che l’atto successivo si limita
a dichiararlo e che, data la natura afflittiva della misura,
l’omessa demolizione deve essere imputabile al destinatario
dell’ordine. Spetta però a quest’ultimo dedurre e provare le
ragioni della non imputabilità.

Basta prendere le distanze dall’inquilino per evitare
l’acquisizione?

Alla luce di questo quadro, i giudici ribadiscono che la
proprietà non può dissociarsi dall’abuso con mere dichiarazioni o
manifestazioni di intenti, in assenza di un’attività materiale o
almeno giuridica diretta a eliminarlo, come la risoluzione del
contratto per inadempimento avviata in giudizio, le diffide a
rimuovere l’abuso o gli interventi materiali. Se bastassero le
prese di distanza, osserva Palazzo Spada, la tutela contro gli
abusi resterebbe inefficace proprio nei casi di locazione; e
rispetto a questa necessaria attivazione non basta prospettare la
risoluzione del contratto.

Nel caso esaminato, rilevano i giudici, il proprietario si è
limitato a inviare al locatario una diffida al rilascio del terreno
che non richiamava neppure l’obbligo di eseguire l’ordine di
demolizione e si riferiva a un «piccolo» abuso realizzato su
un’area «non oggetto di locazione». Non risulta avviato alcun
procedimento di sfratto, che il proprietario avrebbe avuto l’onere
di promuovere senza indugio una volta conosciuta la violazione,
proprio per evitare che l’acquisizione gli fosse opponibile.

Né rileva che il giudizio civile avrebbe richiesto più tempo del
termine concesso per demolire, perché ciò che conta è l’impiego di
tutti gli strumenti necessari, così da dimostrare la massima
diligenza nell’eseguire quanto disposto dal Comune.

Il fondamento dell’obbligo di attivarsi sta nei doveri che
restano al locatore. Il contratto di locazione trasferisce al
conduttore la disponibilità materiale e il godimento dell’immobile,
ma non fa venir meno in assoluto i poteri e doveri di controllo,
cura e vigilanza del proprietario, che conserva un effettivo potere
fisico sul bene, si pensi alla manutenzione straordinaria.

Le altre censure cadono rapidamente: l’area acquisita coincide
con quella di sedime individuata nell’ordine di demolizione e nel
verbale di sopralluogo, e l’appellante non ha provato il contrario;
quanto alla partecipazione, opera l’art. 21-octies, comma 2, della
Legge n. 241/1990, trattandosi di un provvedimento interamente
vincolato.

Dove passa il confine della diligenza richiesta al
proprietario

Dal punto di vista tecnico-operativo, la vicenda mostra che il
confine tra proprietario incolpevole e proprietario sanzionabile
passa per l’idoneità delle iniziative e non per la loro semplice
esistenza. La motivazione non si sofferma sulla CILA per la
demolizione né sul tentativo di demolire, ma il peso decisivo è
attribuito all’assenza di un’azione capace di restituire al
proprietario la disponibilità del bene.

Anche se la pronuncia non lo affronta, sul piano civilistico la
disdetta di regola impedisce la rinnovazione del contratto alla
scadenza ma non ne determina la cessazione immediata, né consente
da sola di rientrare nella disponibilità materiale del bene. Per un
inadempimento diverso dalla morosità, come la realizzazione di
opere non autorizzate, lo strumento è di norma la domanda di
risoluzione ai sensi dell’art. 1453 del Codice civile.

Il versante opposto del medesimo criterio emerge da un’altra
decisione richiamata dalla stessa pronuncia, il Consiglio di Stato
(sentenza n.
6327/2026), che ha confermato l’annullamento di un’acquisizione
perché il destinatario dell’ordine aveva impugnato tempestivamente
l’ingiunzione, ottenuto la sospensione cautelare ed eseguito il
ripristino prima dell’atto di acquisizione. L’imputabilità, in
altri termini, viene meno quando l’attivazione è effettiva e non
pretestuosa.

Locazione e abusi edilizi, la diligenza del proprietario si misura
con gli atti

In conclusione, il Consiglio di Stato respinge l’appello e
conferma la legittimità dell’acquisizione gratuita al patrimonio
comunale.

Ciò significa che al proprietario che scopre un abuso del
conduttore non basta prendere le distanze, ma serve una reazione
tempestiva, documentata e mirata a rientrare nella disponibilità
del bene.

D’altro canto, per gli uffici tecnici l’acquisizione resta un
atto vincolato, fermo restando che, dopo la Plenaria del 2023,
l’imputabilità va verificata quando il destinatario ne deduce e
documenta le ragioni.

Ne esce l’immagine di una proprietà che non si esaurisce nel
titolo ma richiede un presidio attivo del bene, anche quando è
nelle mani di altri.

Cosa fare se l’inquilino ha commesso un abuso e arriva l’ordinanza
di demolizione?

Dalla sentenza e dal quadro normativo si possono ricavare alcune
indicazioni operative per il proprietario:

• annotare subito le due scadenze che decorrono dalla notifica,
  ovvero i 90 giorni per demolire e i 60 giorni per l’eventuale
  ricorso al TAR, perché nel caso esaminato l’impugnazione
  dell’ordinanza è stata dichiarata tardiva;
• diffidare l’inquilino per iscritto, con PEC o raccomandata, a
  rimuovere le opere entro il termine, richiamando espressamente
  l’ordinanza e senza minimizzare l’abuso;
• avviare senza indugio l’azione giudiziale di risoluzione del
  contratto e di rilascio del bene;
• informare il Comune di ogni iniziativa e valutare una richiesta
  motivata di proroga o sospensione del termine, strada indicata dal
  Consiglio di Stato (sentenza n.
  6261/2026), sapendo però che la proroga oggi tipizzata
  dall’art. 31, comma 3, riguarda solo esigenze di salute, assoluto
  bisogno o grave disagio socio-economico;
• verificare con un tecnico se le opere siano sanabili e, in caso
  contrario, organizzare la demolizione comunicandola al Comune,
  senza fare affidamento su promesse di sanatoria
  dell’inquilino;
• conservare prova documentale di ogni passaggio;
• in prospettiva, inserire nei contratti una clausola risolutiva
  espressa ai sensi dell’art. 1456 del Codice civile per le opere non
  autorizzate e prevedere verifiche periodiche sull’immobile.

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