Cambio d’uso senza opere da casa a studio: quando è abuso

Trasformare l’appartamento in studio professionale nel centro
storico è davvero un cambio di destinazione d’uso anche senza
opere? Basta lasciare la cucina e poter tornare ad abitarci per
evitare le sanzioni del Comune? Se arriva l’ordine di demolizione,
bisogna chiudere lo studio o si può regolarizzare?

La risposta arriva dal Consiglio di Stato con la sentenza n.
6321 del 5 agosto 2026, che chiarisce alcuni interessanti
aspetti del cambio di destinazione d’uso di cui all’art. 23-ter del
d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). È un tema sul quale è
intervenuto in profondità il Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto
Salva Casa), che ha riscritto la disciplina del cambio d’uso
orizzontale e verticale e dei relativi titoli edilizi, con e senza
opere.

C’è chi pensa che basti lasciare la cucina al suo posto, evitare
lavori pesanti e tenersi aperta la possibilità di tornare ad
abitarci per mettere lo studio in casa al riparo da ogni
contestazione. La realtà, però, può essere ben diversa, fatta di
un’ingiunzione di demolizione delle opere che hanno consentito il
nuovo uso e dell’obbligo di smettere di ricevere clienti.

La decisione smonta proprio questa convinzione, perché per
l’art. 23-ter conta la categoria funzionale a cui l’immobile viene
di fatto assegnato, non quanto l’appartamento somigli ancora a una
casa né la presenza di un cantiere; ed è la giurisprudenza a
ricavarne che il passaggio dall’abitazione al direzionale, quando
incide sugli standard urbanistici, diventa una variazione
essenziale.

Né serve contestare per la prima volta in appello che
l’appartamento fosse davvero un’abitazione, se è lo stesso
contratto d’affitto a raccontarne l’uso precedente; e neppure
l’abuso chiude ogni strada, perché lo stesso cambio d’uso, fatto
senza opere, può oggi essere avviato per il futuro con una
SCIA.

Studio professionale in un appartamento del centro storico: la
vicenda

Tutto comincia con un’ingiunzione di demolizione del 2018. Il
ricorrente, proprietario di un appartamento in zona A, cioè nella
parte storica dell’abitato, aveva preso in locazione l’unità
confinante e le aveva collegate aprendo un vano nel muro di
confine. Le stanze erano arredate con scrivanie, computer e
scaffalature, con sale d’attesa e una sala per la segreteria,
mentre nell’unità in affitto era presente la cucina.

Il Comune ha contestato l’accorpamento delle due unità e il
cambio abusivo di destinazione, da residenziale a servizio alla
persona (ufficio professionale). Davanti al TAR Lazio il ricorrente
ha sostenuto che una destinazione promiscua, impressa con il
consenso del locatore, non avesse rilievo urbanistico, visto che
gli immobili potevano sempre tornare a essere abitazioni, ma il
ricorso è stato respinto.

In appello il ricorrente ha denunciato il travisamento dei fatti
e il difetto di istruttoria. A suo dire non era provata la
destinazione residenziale dell’unità, costruita tra gli anni Venti
e Trenta, e l’uso come studio, in una zona densa di studi
professionali, era temporaneo, reversibile e privo di alterazioni
strutturali, come confermava la cucina, e dunque non trasformava il
territorio.

Cambio di destinazione d’uso senza opere: cosa prevede l’art.
23-ter prima e dopo il Salva Casa

Il perimetro normativo è segnato anzitutto dall’art. 10 del
Testo Unico
Edilizia, che subordina al permesso di costruire gli interventi
di ristrutturazione edilizia che, negli immobili in zona A,
comportino mutamenti della destinazione d’uso, previsione applicata
nella formulazione vigente all’epoca dei fatti e rimasta invariata
su questo punto.

L’art. 23-ter, introdotto dal Decreto-Legge n. 133/2014,
considera rilevante ogni utilizzo dell’immobile o della singola
unità diverso da quello originario, anche senza opere, purché
comporti il passaggio a un’altra categoria funzionale tra
residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale,
commerciale e rurale, salvo diversa previsione regionale. L’art. 32
individua poi, tra le ipotesi di variazione essenziale, il
mutamento d’uso che implichi variazione degli standard previsti dal
D.M. 2 aprile 1968.

Con il Decreto Salva Casa, convertito dalla Legge n. 105/2024,
il cambio si considera senza opere quando non richiede lavori o
richiede solo interventi di edilizia libera. Il cambio all’interno
della stessa categoria è sempre consentito per la singola unità,
mentre quello tra tutte le categorie tranne la rurale lo è solo per
la singola unità nelle zone A, B e C o in quelle equipollenti. In
entrambi i casi valgono le normative di settore e le specifiche
condizioni che gli strumenti urbanistici comunali possono fissare.
Per il cambio tra categorie non scatta l’obbligo di reperire
ulteriori standard né parcheggi, resta il contributo per
l’urbanizzazione secondaria dove la legge regionale lo prevede e,
per le unità al primo piano fuori terra o seminterrate, la
disciplina è rimessa alla Regione.

Il titolo è la SCIA se il cambio avviene senza opere, altrimenti
quello richiesto per i lavori, con la SCIA che basta anche per le
opere da CILA, come ricostruito nella
guida al cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa.

Da abitazione a studio con clienti: quando il cambio d’uso è abuso
per il Consiglio di Stato

Il punto fermo da cui partono i giudici è che il mutamento
urbanisticamente rilevante può consistere nel solo utilizzo
dell’immobile per una funzione diversa da quella originaria,
lettura che per Palazzo Spada il nuovo art. 23-ter conferma
distinguendo i cambi con opere da quelli senza.

La sentenza richiama l’orientamento dello stesso Consiglio di
Stato per cui il cambio non autorizzato, anche senza opere, è
variazione essenziale se e in quanto modifica gli standard legati
alla zonizzazione, e ricorda che il discrimine sta nella variazione
del carico urbanistico, riconosciuta per i luoghi di culto
nell’afflusso, anche potenziale, generalizzato e periodico di molte
persone, senza il quale il diverso uso resta espressione della
facoltà di godimento del proprietario.

Su questa base i giudici considerano urbanisticamente rilevante
il passaggio dall’abitativo al terziario-direzionale, categoria che
comprende, accanto alle sedi di enti e società e a strutture come
cliniche e scuole, anche gli studi professionali. Nel caso
esaminato il cambio è potenzialmente idoneo ad aumentare il carico
urbanistico per la frequentazione di personale e clientela, come
conferma il contratto di locazione, che prevedeva anche attività a
contatto diretto con il pubblico.

La contestazione sull’originaria destinazione residenziale è
anzitutto tardiva, perché sollevata soltanto in secondo grado,
oltre che priva di prova documentale e smentita dallo stesso
contratto, che dava atto del precedente uso abitativo. Irrilevante
è anche l’assenza di opere capaci di stravolgere la conformazione
dell’immobile, da cui l’appellante faceva discendere la natura solo
temporanea del nuovo uso, perché il mutamento, anche senza opere, è
illecito in assenza di titolo e l’immobile deve tornare all’uso
originario.

Il vano di collegamento, opera strumentale al cambio, va
demolito e, ferma la libertà di scegliere gli arredi, l’unità non
può essere usata per attività che ne comportino la frequentazione
da parte del pubblico, con incremento degli standard urbanistici,
salva la possibilità di regolarizzare per il futuro la situazione
con un mutamento conforme alla disciplina vigente, con SCIA se
senza opere.

Serve la SCIA per trasformare casa in studio dopo il Salva
Casa?

Guardata con gli occhi del progettista, la sentenza sposta la
verifica dall’arredo all’uso. Le scrivanie da sole non fanno il
cambio d’uso, come lascia intendere la libertà di arredare fatta
salva dai giudici; lo segnalano la sala d’attesa, la segreteria e
un contratto che mette nero su bianco il contatto con il pubblico,
cioè i segni di un carico urbanistico diverso da quello di una
casa.

Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non lo affronta, il
nuovo art. 23-ter attenua la logica che ha fatto di quel cambio una
variazione essenziale. Il rilievo nasceva dalla variazione degli
standard, mentre oggi la singola unità in zona A, B o C passa al
direzionale senza doverne reperire di nuovi. Non per questo il
cambio diventa libero, perché resta subordinato alla SCIA e alle
eventuali
condizioni fissate dagli strumenti urbanistici comunali, tra le
quali può rientrare la coerenza con l’uso prevalente nelle altre
unità dell’edificio, e non sana l’uso pregresso, che per la
sentenza impone il ritorno all’uso originario.

Chi volesse ripartire dovrebbe verificare che l’intervento resti
davvero senza opere, cosa che non accade se, dopo la demolizione
imposta dai giudici, si volesse ricollegare le due unità, perché
l’accorpamento non è edilizia libera e richiede il titolo previsto
per i lavori. Se poi l’unità è al piano terra o seminterrata,
occorre controllare cosa prevede la legge regionale. Resta aperto,
infine, il coordinamento tra il nuovo art. 23-ter e l’art. 10,
invariato nella parte sui cambi d’uso in zona A, e l’indicazione
dei giudici a favore della SCIA, che guarda al futuro e non è
l’oggetto della decisione, non basta a chiuderlo. Il Quaderno
di LavoriPubblici.it sul cambio di destinazione d’uso
ricostruisce la disciplina e i primi casi decisi su questi
limiti.

Studio in casa senza titolo: cosa cambia per proprietari, inquilini
e tecnici

In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e
confermato la sentenza del TAR Lazio, lasciando in piedi
l’ingiunzione di demolizione.

Chi lavora su questi casi farebbe bene a partire dalla domanda
più semplice, cioè chi entrerà in quei locali. Prima di aprire uno
studio in un appartamento, o di firmare un affitto che ne prevede
l’uso professionale con ricevimento del pubblico, occorre
verificare la destinazione legittima dell’unità e presentare il
titolo, anche perché in questa vicenda è stato proprio il contratto
a smentire le difese di chi lo aveva firmato.

Lo stesso vale nelle compravendite, dove la destinazione d’uso
si ricava dagli stessi titoli che fondano lo stato legittimo e un
ufficio ricavato in un’abitazione senza titolo è una difformità da
far emergere prima del rogito, come spiega il volume «Regolarità
edilizia e catastale nelle compravendite immobiliari».

La decisione si inserisce nel filone, seguito negli approfondimenti che
LavoriPubblici.it ha dedicato al mutamento d’uso, che misura il
mutamento sul carico urbanistico più che sui lavori, e dialoga con
un Salva Casa che ha semplificato il passaggio senza cancellarne la
rilevanza. La porta per trasformare casa in studio nel centro
storico è oggi più larga di ieri, ma resta una porta, e per
attraversarla bisogna ancora bussare.

Cambio di destinazione d’uso senza opere: le domande più
frequenti

Usare casa come studio professionale senza fare lavori è un
cambio di destinazione d’uso?

Sì, se l’uso effettivo comporta il passaggio dalla
categoria residenziale a quella produttiva e direzionale. Secondo
il Consiglio di Stato (sentenza n. 6321/2026) il cambio può essere
rilevante anche senza opere e, se manca il titolo richiesto, è
illecito, anche se nel caso deciso era stata realizzata un’apertura
tra due appartamenti.

Che titolo serve oggi per trasformare un appartamento in
ufficio nel centro storico?

Per il cambio senza opere di una singola unità in zona
A, l’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 prevede la SCIA, nel
rispetto delle normative di settore e delle eventuali condizioni
fissate dal Comune, mentre per piani terra e seminterrati va
verificata la disciplina regionale. Se sono previste opere serve il
titolo richiesto per realizzarle, con la SCIA che basta anche per
quelle da CILA.

Dopo un cambio d’uso abusivo bisogna demolire le opere?

Nel caso deciso sì. Per il Consiglio di Stato l’opera
strumentale al cambio, cioè il vano di collegamento tra le due
unità, va demolita e l’immobile deve tornare all’uso originario,
senza attività che ne comportino la frequentazione da parte del
pubblico.