Incentivi tecnici nelle concessioni senza spesa pubblica

Gli incentivi per funzioni tecniche non
riguardano più soltanto gli appalti tradizionali. L’art. 45 del
D.Lgs. n. 36/2023 fa riferimento alle procedure di
affidamento e agli enti concedenti,
superando il limite che, nel precedente Codice, aveva portato a
escludere concessioni e partenariati pubblico-privati dall’ambito
applicativo dell’istituto.

In questi casi, resta però da capire come possano essere
finanziate le attività tecniche svolte dal personale dell’ente,
soprattutto quando non esiste una spesa comunale per l’esecuzione
dell’intervento o per la remunerazione del concessionario.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per
la Lombardia, ha affrontato la questione con la
deliberazione n. 289/2026/PAR, relativa a
un’operazione di partenariato pubblico-privato per
la riqualificazione e la gestione di un impianto sportivo
comunale.

La Sezione aveva già riconosciuto l’applicabilità dell’art. 45
alle concessioni e alle operazioni di PPP. In
questa occasione ha chiarito a quali condizioni possa essere
costituito lo stanziamento destinato agli
incentivi quando una spesa dell’ente collegata ai lavori o
alla remunerazione del privato manca fin dall’origine.

Concessioni senza corrispettivo pubblico: il problema degli
incentivi tecnici

La vicenda nasce dalla proposta presentata da una società
sportiva dilettantistica senza fini di lucro per la
riqualificazione e la successiva gestione di un impianto sportivo
comunale, ai sensi dell’art. 5, comma 1, del D.Lgs. n. 38/2021.

Dopo la pubblicazione dell’avviso non erano pervenute proposte
alternative né altre manifestazioni di interesse e
l’amministrazione aveva quindi avviato il procedimento di
affidamento diretto previsto dalla disciplina speciale.
L’investimento era interamente a carico della proponente, mentre
non era previsto alcun corrispettivo o contributo
pubblico in favore del concessionario, né un canone a suo
carico. Nel quadro economico, inoltre, non risultava stanziata
alcuna spesa comunale destinata alla sua remunerazione.

Il personale dell’ente era però chiamato a svolgere alcune delle
attività tecniche indicate nell’allegato
I.10
al D.Lgs. n. 36/2023, tra cui le funzioni del RUP, la verifica
del progetto, la predisposizione e il controllo degli atti della
procedura, la direzione dell’esecuzione, la vigilanza e le
eventuali attività di collaudo o verifica di conformità.

Il Comune aveva quindi chiesto alla Corte se tali attività
potessero essere incentivate anche in assenza di un corrispettivo o
contributo pubblico in favore del concessionario e, in caso
affermativo, se le relative risorse potessero essere previste
attraverso uno stanziamento autonomo nel bilancio dell’ente
concedente.

Dagli appalti alle concessioni: cosa cambia con il D.Lgs. n.
36/2023

La Corte ha ricostruito l’evoluzione dell’istituto, ricordando
che la disciplina degli incentivi per funzioni tecniche ha
natura derogatoria rispetto al principio di
onnicomprensività della retribuzione pubblica e deve quindi essere
applicata entro i limiti fissati dalla legge.

Sotto il vigore dell’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016, gli oneri
erano posti «a carico degli stanziamenti previsti per i singoli
appalti». La Sezione delle Autonomie aveva quindi escluso
l’applicazione dell’istituto alle concessioni,
proprio perché mancava uno specifico stanziamento riconducibile a
queste ultime, e la stessa conclusione era stata poi estesa alle
operazioni di partenariato pubblico-privato.

Con l’art. 45
del D.Lgs. n. 36/2023 il quadro cambia, perché la
norma fa riferimento agli stanziamenti previsti per le singole
«procedure di affidamento» e individua, accanto
alle stazioni appaltanti, anche gli «enti
concedenti».

La Corte ha richiamato sul punto la propria deliberazione n.
187/2023/PAR, con la quale aveva già riconosciuto l’applicabilità
dell’art. 45 alle operazioni di partenariato pubblico-privato
realizzate mediante concessioni nelle quali il concessionario non
percepisce alcun corrispettivo dall’amministrazione. Con quella
pronuncia aveva anche individuato come base di calcolo il
valore della concessione determinato ai sensi dell’art.
179 del D.Lgs. n. 36/2023, principio poi confermato dalla
deliberazione n. 184/2026/PAR.

Gli incentivi possono quindi trovare applicazione anche nelle
concessioni prive di corrispettivo pubblico,
purché ricorrano i presupposti previsti dall’art. 45 e le attività
svolte rientrino tra quelle indicate nell’allegato I.10.

Affidamento diretto e art. 45: quando spettano gli incentivi

Rispetto al precedente del 2023, nel caso sottoposto alla Corte
l’amministrazione aveva avviato il procedimento speciale di
affidamento diretto previsto dall’art. 5 del D.Lgs. n.
38/2021, anziché una procedura competitiva ordinaria.

La Corte ha escluso che questa circostanza impedisse
l’applicazione dell’art. 45, osservando che la norma non richiede
lo svolgimento di una gara, ma fa riferimento a una
«procedura di affidamento».

Il procedimento previsto dall’art. 5 del D.Lgs. n. 38/2021 si
articola nella presentazione della proposta, nel riconoscimento
dell’interesse pubblico, nella pubblicazione dell’avviso, nella
verifica dell’assenza di proposte alternative e nell’affidamento.
Secondo la Sezione, questa sequenza integra una procedura di
affidamento, anche se destinata a concludersi direttamente con il
proponente, e l’amministrazione assume comunque la veste di
ente concedente.

Non si tratta, quindi, di applicare analogicamente la disciplina
degli incentivi, ma di ricondurre la fattispecie alla formulazione
dell’art. 45, che con il D.Lgs. n. 36/2023 ha superato il
precedente riferimento ai soli appalti.

Valore della
concessione e limite del 2%

La base di calcolo dell’incentivo è il valore
della concessione determinato ai sensi dell’art. 179 del D.Lgs. n.
36/2023.

La Corte ha però precisato che il 2% rappresenta un
tetto e non un obiettivo, con la conseguenza che non può
essere applicato automaticamente senza considerare l’effettivo
impegno tecnico richiesto.

Quando il valore della concessione è elevato rispetto alla
complessità e alla durata delle attività svolte, il regolamento
dell’ente può graduare l’accantonamento oppure
prevedere una diversa modalità di retribuzione delle funzioni
tecniche ai sensi dell’art. 45, comma 2, ultimo periodo, del D.Lgs.
n. 36/2023.

Il valore della concessione individua quindi il limite
massimo entro il quale possono essere determinate le
risorse, mentre la misura effettiva deve restare collegata alle
attività effettivamente svolte dal personale.

Come si finanziano gli incentivi senza una spesa per il
concessionario

L’art. 45, comma 1, richiede che gli oneri relativi alle
attività tecniche siano posti a carico degli «stanziamenti
previsti per le singole procedure di affidamento».

Nel caso esaminato, però, uno stanziamento preesistente non
c’era, perché il Comune non sosteneva alcuna spesa né per
l’esecuzione dei lavori né per la remunerazione del
concessionario.

I magistrati contabili hanno ritenuto che questa circostanza non
impedisca la costituzione del fondo. Lo
stanziamento può essere autonomamente iscritto nel bilancio
dell’ente concedente, purché sia previsto prima dello svolgimento
delle attività incentivabili, sia specificamente e univocamente
collegato alla singola procedura concessoria e trovi corrispondente
evidenza nel quadro economico complessivo
dell’operazione.

Deve inoltre essere rispettato il meccanismo di «giro
contabile» richiamato dalla Sezione attraverso la
precedente deliberazione n. 355/2025/PAR.

In questo modo, anche nelle concessioni in cui l’amministrazione
non sostiene alcuna spesa a favore del concessionario, il requisito
contabile previsto dall’art. 45 può essere soddisfatto attraverso
una posta autonoma di bilancio riferita alla singola
procedura.

Lo stanziamento nel bilancio dell’ente concedente e le attività
previste nell’allegato I.10

La Corte ha precisato che lo stanziamento non costituisce parte
del corrispettivo del privato e non incide sull’equilibrio
economico-finanziario della concessione, perché si tratta
di una spesa propria dell’ente concedente destinata alla
remunerazione delle attività tecniche svolte dal proprio
personale.

Le risorse destinate agli incentivi restano quindi estranee ai
flussi economici che regolano il rapporto concessorio.

Inoltre, il riconoscimento dell’incentivo resta limitato alle
attività tassativamente indicate nell’allegato
I.10 al D.Lgs. n. 36/2023, che devono essere
effettivamente svolte e debitamente attestate dopo un puntuale
accertamento.

Il carattere eccezionale dell’istituto non consente di
remunerare attività ulteriori rispetto a quelle individuate dalla
norma, né di collegare l’incentivo alla semplice partecipazione del
personale alla procedura.

Il regolamento e il
limite del 2%

Quando il valore della concessione determina un limite teorico
molto elevato rispetto alle funzioni effettivamente richieste, il
regolamento dell’ente diventa determinante.

La Corte ha richiamato la possibilità di graduare
l’accantonamento in funzione della complessità e della
durata delle attività e ha ricordato che l’art. 45, comma 2, del
D.Lgs. n. 36/2023 consente di prevedere una diversa modalità di
retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai dipendenti, nel
qual caso non trova applicazione l’incentivo disciplinato dallo
stesso articolo.

Il limite del 2% va quindi rapportato alla
disciplina regolamentare e alla consistenza delle funzioni
effettivamente esercitate.

Le
condizioni per riconoscere gli incentivi nelle concessioni

La deliberazione n. 289/2026/PAR ha sviluppato l’orientamento
già seguito dalla Sezione sull’applicazione dell’art. 45 del D.Lgs.
n. 36/2023 alle concessioni, chiarendo che l’assenza di una voce di
spesa già presente nel quadro economico non impedisce il
riconoscimento degli incentivi.

L’ente concedente può istituire uno
stanziamento specifico nel proprio bilancio, ma deve farlo prima
dello svolgimento delle attività, collegarlo alla singola procedura
e riportarlo nel quadro economico dell’operazione, assicurandone la
copertura nel rispetto degli equilibri di bilancio
e del meccanismo contabile indicato dalla Corte.

Il valore della concessione individua soltanto
il parametro sul quale calcolare il limite massimo delle risorse
disponibili, mentre il 2% non rappresenta una percentuale
da riconoscere automaticamente. La remunerazione resta
legata alle attività dell’allegato I.10 effettivamente svolte, alla
loro complessità e alla disciplina adottata dall’ente.